Ciclo Presupuestario

El presupuesto tiene un periodo de vigencia anual, del 1 de enero al 31 de diciembre. Sin embargo, el proceso presupuestario completo, desde su elaboración hasta su control, es mucho más largo. A continuación, se describe la secuencia de este proceso.

1. Fase de Elaboración

El artículo 36 de la Ley General Presupuestaria establece que la fijación anual del límite de gasto no financiero del Presupuesto del Estado debe ajustarse a la Ley Orgánica 2/2012 de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera. El procedimiento de elaboración de los Presupuestos Generales del Estado (PGE) se establece por orden del Ministerio de Hacienda y sigue estas normas:

  • El Ministerio de Hacienda determina las directrices para la distribución del gasto, estableciendo criterios, límites cuantitativos, prioridades y limitaciones.
  • Los ministerios y órganos del Estado con dotaciones diferenciadas en los PGE remiten al Ministerio de Hacienda sus propuestas de presupuesto, ajustadas a los límites establecidos.
  • Los ministerios remiten al Ministerio de Hacienda las propuestas de ingresos y gastos de los organismos autónomos y entidades adscritas.
  • El Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, junto con las entidades gestoras, servicios comunes y Mutuas, elabora el anteproyecto de presupuesto de la Seguridad Social y lo remite al Ministerio de Hacienda. Ambos ministerios elevan el anteproyecto al Gobierno para su aprobación.

El Ministerio de Hacienda elabora el anteproyecto de ley de PGE, basándose en los estados recibidos, las estimaciones de ingresos, las previsiones económicas y la programación plurianual. Este anteproyecto se somete al acuerdo del Gobierno.

El proyecto de Ley de PGE, que incluye el articulado, anexos y estados de ingresos y gastos, se envía a las Cortes Generales antes del 1 de octubre del año anterior al que se refiere, para su aprobación, enmienda o devolución (art. 37).

El proyecto de Ley de PGE se acompaña de la siguiente documentación complementaria:

  • Memorias descriptivas de los programas de gasto y sus objetivos anuales.
  • Memorias explicativas de los contenidos de cada presupuesto, especificando las principales modificaciones respecto a los vigentes.
  • Anexo con el desarrollo económico de los créditos, por centros gestores del gasto.
  • Anexo plurianual de los proyectos de inversión pública, con su clasificación territorial.
  • Liquidación de los presupuestos del año anterior y avance de la liquidación del ejercicio corriente.
  • Cuentas y balances de la Seguridad Social del año anterior.
  • Estados consolidados de los presupuestos.
  • Informe económico y financiero.
  • Memoria de los beneficios fiscales (exenciones y bonificaciones que reducen los ingresos impositivos).

2. Fase de Aprobación

La discusión parlamentaria se lleva a cabo en el Congreso y el Senado, y en sus respectivas comisiones de presupuestos. El reglamento del Congreso de los Diputados (art. 133) establece:

  • Solo se admiten enmiendas que aumenten gastos si proponen una reducción de igual cuantía en la misma sección.
  • Las enmiendas que disminuyan ingresos requieren la conformidad del Gobierno para su tramitación.

Si la aprobación parlamentaria no se consigue antes del 1 de enero, se prorrogan automáticamente los presupuestos iniciales del ejercicio anterior hasta la aprobación y publicación de los nuevos presupuestos en el Boletín Oficial del Estado (art. 38).

3. Fase de Ejecución

La ejecución materializa los ingresos y gastos previstos en el presupuesto durante el ejercicio económico. Aspectos destacables de la Ley:

Duración del ejercicio presupuestario: Coincide con el año natural. Se imputan (art. 34):

  • Los derechos liquidados durante el ejercicio, independientemente del periodo del que provengan.
  • Las obligaciones económicas reconocidas hasta el final de diciembre, siempre que correspondan a adquisiciones, obras, servicios, prestaciones o gastos realizados antes del fin del ejercicio y con cargo a sus créditos.
  • Los créditos para gastos no afectados al cumplimiento de obligaciones reconocidas al final del ejercicio se anulan, salvo algunas excepciones (art. 49).

Modificaciones durante el ejercicio presupuestario: El presupuesto inicial puede modificarse durante el ejercicio, dando lugar a los créditos finales. Las posibles modificaciones son:

  • Créditos extraordinarios: Para gastos inaplazables sin crédito consignado o con crédito insuficiente. El Ministerio de Hacienda, previo informe de la Dirección General de Presupuestos y dictamen del Consejo de Estado, propone al Consejo de Ministros la remisión de un proyecto de ley a las Cortes Generales (art. 55).
  • Suplementos de crédito: Igual situación y procedimiento que los créditos extraordinarios, pero para gastos con dotación de crédito insuficiente (art. 55).
  • Transferencias de crédito: Traspaso de créditos entre partidas (art. 52).
  • Incorporaciones de créditos: En casos concretos, los créditos no utilizados pueden incorporarse al ejercicio siguiente (art. 58).
  • Generaciones de créditos: Incremento de créditos por ingresos no previstos o superiores a los contemplados.
  • Créditos ampliables: Créditos que pueden ampliarse, según lo establecido en su aprobación, en función de la recaudación o del reconocimiento de obligaciones específicas (art. 54).
  • Anticipos de tesorería: Autorizaciones para gastos inaplazables antes de la aprobación de la ley que los autoriza. Los concede el Gobierno, a propuesta del Ministerio de Economía, en casos específicos (art. 60), con un límite del 1% de los créditos autorizados. Si las Cortes no aprueban la ley, el anticipo se cancela reduciendo otros créditos.

Procedimiento de ejecución del gasto público:

  1. Aprobación: Decisión del órgano competente de realizar un gasto, verificando la dotación y haciendo la reserva.
  2. Compromiso de gasto: Acuerdo de realizar gastos previamente aprobados, por un importe determinado o determinable.
  3. Reconocimiento de la obligación: El gasto se convierte en exigible, determinando la cantidad exacta.
  4. Ordenación del pago: Entrega de la orden contra la Tesorería del Estado. El Director General del Tesoro y Política Financiera es el ordenador general de pagos. Las órdenes se ajustan al Plan de disposición de fondo del Tesoro Público.
  5. Pago material: Salida efectiva de los fondos.

Procedimiento de ejecución de los ingresos públicos:

  1. Liquidación: Reconocimiento del derecho a efectuar los ingresos.
  2. Recaudación: Ingreso efectivo de los fondos.

En los ingresos tributarios, se considera el devengo, que es el momento en que nace la obligación de pagar.

4. Fase de Control

Garantiza que la gestión de la hacienda pública se ajuste a la normativa. Existen dos tipos de control:

Control interno: Lo realiza la propia Administración durante la ejecución del presupuesto, a través de la Intervención General de la Administración del Estado. Incluye (art. 142 y siguientes):

  • Control de legalidad: Previo a los actos de la Administración, aplicado a actos con contenido económico, ingresos, pagos, recaudación e inversión de caudales públicos. Implica la intervención crítica o fiscalización.
  • Control financiero: Comprueba el funcionamiento económico-financiero de los servicios y organismos, según las directrices aplicables.
  • Control de eficacia: Analiza el coste de funcionamiento, el rendimiento y el cumplimiento de los objetivos de los programas.

Control político (o externo): Lo realizan las Cortes Generales, mediante la aprobación del informe anual del Tribunal de Cuentas sobre la ejecución del presupuesto. El procedimiento es (art. 130 y siguientes):

  1. La Intervención General de la Administración del Estado elabora la Cuenta General del Estado (incluyendo la Administración del Estado y los Organismos Autónomos) antes del 31 de octubre del ejercicio siguiente, y la remite al Tribunal de Cuentas.
  2. El Tribunal de Cuentas añade las cuentas de la Seguridad Social y de las sociedades estatales, las examina y aprueba por delegación de las Cortes Generales. En un plazo de seis meses desde su recepción, emite una resolución definitiva para elevarla a las Cortes Generales para su aprobación.

El Tribunal de Cuentas también enjuicia la responsabilidad contable de quienes gestionan caudales o efectos públicos.

El Tribunal de Cuentas se regula por:

  • Constitución Española de 1978 (artículo 136).
  • Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas.
  • Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas.