La Constitución como Fuente de las Fuentes del Derecho: Las Normas con Forma de Ley

Ley. Concepto. Forma y Fuerza de Ley

De las funciones que tiene siempre un Estado, una de las principales es la legislativa. La función legislativa puede ser definida como aquella cuyo objeto es la elaboración de normas que son expresión de la voluntad popular, por tanto, la principal característica de la ley es que constituye la expresión de la voluntad popular.

La ley es expresión de la voluntad popular porque es aprobada por un órgano del Estado que representa al pueblo: El Parlamento. Una de las principales funciones del parlamento es la elaboración y la aprobación de leyes. ART 66.1: Representa al pueblo español; ART 66.2: Ejerce la potestad legislativa.

La consecuencia más clara de que la ley sea expresión de la voluntad popular es que el resto de las normas jurídicas se encuentran sometidas a la ley, que la ley prevalece sobre el resto de las normas jurídicas y solo se encuentra infra-ordenada a la Constitución. La complejidad del Estado moderno ha hecho que el Gobierno, dentro de ciertos límites, pueda también aprobar normas dotadas de igual fuerza que las leyes (normas con fuerza de ley) que son los decretos leyes y los decretos legislativos. Estas normas con fuerza de ley que aprueba el Gobierno están sometidas también a cierta intervención del Parlamento.

También hay que señalar que el hecho de que la ley sea expresión de la voluntad popular hace que el sometimiento de todos los poderes públicos a la ley, tanto a la Administración como al Poder Judicial, suponga un sometimiento al principio democrático. Por tanto, la ley democratiza toda la estructura política del Estado.

La relación Constitución-ley no es una mera ejecución o un mero desarrollo, no se limita a ejecutar a la Administración, sino que la Constitución es sobre todo un marco que posibilita opciones políticas distintas y, por tanto, opciones legislativas distintas. Como consecuencia de que un valor superior de nuestra Constitución sea el ordenamiento jurídico (ART 1), la ley no repite lo que dice la Constitución, es una relación de libertad que admite opciones distintas y políticas. Obviamente, el legislador tiene una libertad dentro de ese marco, pero no puede salirse de él, en ese caso se pone en marcha el control de constitucionalidad de las leyes.

Para hablar de ley, se va a utilizar la noción de ley.

  • La noción formal de ley, es aquella que prescinde de su contenido para centrarse de manera exclusiva en el órgano que la aprueba y en el procedimiento empleado para elaborarla, por tanto, siguiendo esta noción formal, sería ley la norma aprobada por el Parlamento siguiendo el procedimiento previsto en la Constitución y en los Reglamentos Parlamentarios.
  • La noción material de ley, hace referencia a la ley en cuanto a su contenido. La ley, para tener ese carácter, hace falta que disponga de determinados rasgos:
    • La ley tiene que ser una norma general y abstracta de alcance básicamente universal que va dirigida a la totalidad de los ciudadanos y que comprende un número indefinido de supuestos de aplicación. Las leyes no están destinadas a regular a una persona o a un caso concreto. Esto es consecuencia del principio de igualdad.
    • La ley es un tipo de norma que está llamada a regular ciertas materias, básicamente los derechos fundamentales y la libertad de las personas, las relaciones entre ciudadanos y también está llamada a regular la organización política del Estado.

Esta noción material de ley nos permite entrar en el concepto de reserva de ley. Son reserva de ley aquellas materias que la Constitución determina que sean reguladas por una ley. Son materias que la Constitución especifica que sean reguladas a través de la función legislativa. Esta reserva de ley puede tener dos intensidades:

  • Estricta, cuando la materia debe ser regulada por el titular ordinario de la función legislativa, que son las Cortes Generales.
  • No estricta, cuando la materia puede ser también regulada a través de normas con fuerza de ley aprobadas por el Gobierno, que son los decretos leyes y los decretos legislativos.

La complejidad del Estado contemporáneo y las características de la actividad de los poderes públicos en el Estado social, ha hecho que progresivamente parte de la función legislativa la haga el Gobierno, no solo con la aprobación de normas con fuerza de ley, sino sobre todo con el casi monopolio de la iniciativa legislativa, a través de los proyectos de ley que el Gobierno envía a las Cámaras para su aprobación.

Ley Orgánica y Ley Ordinaria

La ley orgánica es una categoría de ley que el Derecho Constitucional ha empleado con distintas denominaciones (por ejemplo, en Francia se llaman leyes constitucionales) para regular cuestiones esenciales de una comunidad que no pueden estar en el texto constitucional, ya que haría de este una norma vulgar. En nuestro país, las leyes orgánicas se encuentran definidas en el artículo 81 de la Constitución, éste contiene tanto la noción material como la noción orgánica.

El Ámbito Material

La ley orgánica está destinada a regular las siguientes materias:

  • Desarrollo de los derechos fundamentales y las libertades públicas, por tanto, está destinada a regular las libertades y los derechos comprendidos en la sección 1ª del capítulo II del título I (ART 15-29), estos son los destinados a materia orgánica. Además, no toda la regulación de un derecho fundamental está sometido a reserva de ley orgánica, únicamente en la regulación que implique el desarrollo del derecho fundamental, que son básicamente las cuestiones básicas y esenciales del derecho fundamental. La titularidad, sus facultades principales, sus límites, son ejemplos de desarrollo. El resto de los aspectos supone una regulación del ejercicio del derecho fundamental que no está sometida a reserva de ley orgánica.
  • Régimen electoral general. Se entiende por régimen electoral general las normas electorales para las instituciones representativas del Estado (cómo se eligen los Parlamentos).
  • Estatutos de Autonomía.
  • Aquellas materias que la Constitución establece expresamente que deben ser reguladas por ley orgánica.

Por tanto, la ley orgánica no puede utilizarse para regular cualquier materia, sino únicamente para aquellas materias que la Constitución reserva para este tipo de ley. Esto es la reserva de ley orgánica. Además, es imprescindible interpretar de manera restrictiva el alcance de la reserva de ley orgánica para evitar la congelación de determinadas materias que impida su reforma y afecte al principio democrático. Por eso es importante que las leyes no solo se definan como orgánicas, sino que incluyan una disposición adicional que indique de forma expresa qué artículos tienen el carácter de orgánicos y cuáles no, porque dentro de una ley orgánica, habrá artículos que tengan el carácter de ley ordinaria.

El Ámbito Formal de Ley Orgánica

Desde una perspectiva formal, como dice el ART 81.2: ”Las leyes orgánicas deben ser aprobadas, modificadas o derogadas por mayoría absoluta del Congreso en una votación final sobre el conjunto del proyecto”, por tanto, si las leyes ordinarias pueden ser aprobadas por mayoría simple, la ley orgánica se aprueba por mayoría absoluta. En el caso de que la ley orgánica sea aprobada por mayoría absoluta del Congreso y el Senado modifique, aunque sea parcialmente o puntualmente, el texto remitido por el Congreso, hará falta de nuevo que el Congreso de los Diputados apruebe finalmente el proyecto por mayoría absoluta.

Teniendo en cuenta la noción formal y material, para que un precepto tenga el carácter de orgánico hace falta, no solo que sea aprobado por mayoría absoluta del Congreso, sino que también sea una materia reservada a ley orgánica.

¿Cuál sería la relación que hay entre ley orgánica y ley ordinaria?

En general, hay que decir que las leyes orgánicas y las leyes ordinarias poseen el mismo rango y fuerza de ley (ambas son leyes) y se relacionan por el principio de competencia. Ni las leyes ordinarias pueden modificar lo establecido en la ley orgánica, ni la ley orgánica puede extenderse a materias no sometidas a reserva de ley orgánica y que están destinadas a ley ordinaria.

Las Consecuencias

  • Las materias reservadas a leyes orgánicas tienen que ser aprobadas por el Pleno de las Cámaras, no basta que sean aprobadas por Comisiones Legislativas Permanentes.
  • Las materias reservadas a ley orgánica no pueden ser reguladas ni por decreto ley, ni por decreto legislativo.
  • Son materias excluidas a la iniciativa legislativa popular.
  • El hecho de que solo las Cortes Generales puedan aprobar leyes orgánicas, hace que esta materia pertenezca a la competencia legislativa del Estado y no a la de las Comunidades Autónomas.
  • Existe una vinculación entre el ART 81 de la Constitución y el ART 149.1.1, que establece como competencia exclusiva del Estado la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales.

Existen distintos tipos de leyes. Entre las leyes orgánicas, hay que destacar el Estatuto de Autonomía, que está sometido a un procedimiento específico de aprobación. Hay un conjunto de leyes que sirven para distribuir competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas: las leyes de delegación, las leyes básicas, las leyes marco, las leyes de organización de normas de las Comunidades Autónomas…

Los Estatutos de Autonomía y el Bloque de la Constitucionalidad. Leyes Estatales y Leyes Autonómicas

Tanto el Estatuto de Autonomía como estas leyes que distribuyen competencias conforman el llamado bloque de la constitucionalidad. Hay que señalar que dentro de la estructura territorial del Estado, convergen tanto las leyes estatales como las leyes de las Comunidades Autónomas. De hecho, los Parlamentos de las Comunidades Autónomas representan al pueblo de esos territorios y tienen una potestad legislativa dentro del ámbito competencial que le corresponda y que está acotado en el bloque de la constitucionalidad. La relación que hay entre ley estatal y ley autonómica, se rige, no por el principio de jerarquía, sino por el principio de competencia.

Dentro del ordenamiento jurídico autonómico y dentro de las leyes autonómicas, los Estatutos de Autonomía pueden prever la existencia de leyes de desarrollo básico del Estatuto con procedimientos agravados de aprobación y también normas con fuerza de ley de los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas.

Dentro de las leyes ordinarias destacaríamos la ley de presupuestos, que tiene un procedimiento de aprobación establecido en la Constitución. Además, implica que existen distintas vías para tramitar las leyes: que se aprueben en Pleno, en Comisión, leyes que tienen una tramitación ordinaria y leyes que tienen una tramitación urgente. Esta es una cuestión que van a regular los distintos Parlamentos.