Administración Especializada: Indirecta, Instrumental o Institucional

1. La Administración Especializada: Concepto y Evolución

Se caracterizan por tener una descentralización funcional. Estas administraciones territoriales se ven en la tesitura de descentralizar determinadas funciones. Hay que diferenciar la descentralización política, la descentralización administrativa y la descentralización administrativa. Debemos diferenciar a entes de base fundacional y entes de base corporativa. A su vez, dentro de los funcionales: aquellos que tienen nula autonomía y entes de base fundacional pero que el orden jurídico le reconoce mayor grado de dependencia. Luego tenemos entes de base corporativa que están integrados por una agrupación de personas (colegio profesional o cámara de comercio, industria, navegación, servicios). Posteriormente, hay entes que se sujetan al derecho privado: respecto de los cuales el estado ha utilizado fórmulas organizativas del derecho privado para cumplir con sus actividades.

Pinceladas Históricas: Antecedentes

  • En primer lugar, las fábricas o fundaciones reales en el antiguo régimen, o compañías de indias que se encargaban de realizar algunas competencias del Estado.
  • En segundo lugar, ya con el Estado Constitucional tenemos que aludir a los establecimientos públicos: es una figura organizativa que parte del derecho francés y que luego se extiende a otros países como Bélgica, Italia, o España. En España se acoge esa figura pensando en prestar servicios educativos, sanitarios, asistencial, etc. y son establecimientos públicos que obedecen a dos razones: por razón de orden organizativa y otra razón: con estas figuras de carácter educativo, sanitarios, etc. se trata de beneficiar las herencias, donaciones, legados que daban los particulares.
  • En tercer lugar, las cajas especiales. La doctrina suele invocarlo para conocer cuál es el régimen de la administración especializada. Eran órganos que no estaban sujetos a los principios del derecho presupuestario.
  • Como otro antecedente reconocemos la huida del derecho administrativo hacia el derecho privado. La pretensión de la Administración Pública de liberarse de las rigideces del proceso administrativo. Comienzan a utilizarse esas fórmulas jurídico privadas en Francia, Suiza, Alemania, España. En la época de la transición política hacia la democracia se mantuvo en nuestro orden jurídico esa posibilidad. Lo comprobamos en la Ley General Presupuestaria de 1977, en la nueva Ley de Sociedades Anónimas y por la legislación posterior.

En consecuencia, eso supone que dentro de la administración indirecta o especializada el uso de fórmulas de derecho privado se hará común incrementando la complejidad de este tipo de entes. Eso lo reconoce el legislador e intenta conseguirlo, pero con resultados frustrantes. En 1997 se aprueba la LOFAGE en época del gobierno de Aznar. Esta ley trata de sistematizar y racionalizar todo esto atendiendo a que estaba de moda los criterios de convergencia. Dentro de ese contexto se reorganiza con las siguientes categorías:

  1. Organismos autónomos.
  2. Entidades públicas empresariales.
  3. Sociedades mercantiles.
  4. Entes públicos atípicos o apátridas.

Con el presidente Zapatero se incluye otra categoría: las Agencias Estatales para la mejora de los servicios públicos= Ley de 18 de julio de 2006. Esto implica que se pretenda que a partir de ese momento todo vaya a reconducirse a la categoría de agencias estatales. Con esos antecedentes llegamos a la actualidad en el que el art. 84 ley 40/2015 establece las siguientes categorías de administración especializada:

  1. Organismos públicos y entidades públicas empresariales;
  2. Las autoridades administrativas independientes;
  3. Las sociedades mercantiles;
  4. Consorcios;
  5. Fundaciones del sector públicos;
  6. Fondos sin personalidad;
  7. Universidades públicas no transferidas.

2. Organismos Públicos: Organismo Autónomo y Entidades Empresariales

Creación

Los organismos públicos se crean por una Ley Formal del Parlamento (Art. 91 ley 40/2015). Esa ley debe prever cuáles son los objetivos o fines que persigue el organismo público, el departamento ministerial al que se adscribe, los recursos económicos con los que va a contar, y las peculiaridades de naturaleza organizativa, contractual, de personal, etc. Además, el anteproyecto de ley debe ir acompañado de una propuesta de estatutos, un plan inicial de actuación y el informe preceptivo favorable del Ministerio de Hacienda. En la actualidad, es una ley que obliga al propio gobierno a la hora de elaborar sus propios anteproyectos y proyectos de ley por lo que tiene que adjuntarlos.

Disolución

En cambio, la ley 40/2015 no se muestra tan rigurosa a la hora de disolución, debido a que dicha fusión o disolución (arts. 94 y 95) pueda hacerse por mero reglamento. Es una operación de deslegalización. Ese reglamento aprobado por el Consejo de Ministros debe juntar un plan de actuación que tiene por objeto abaratar costes. Se contendrá el órgano liquidador, y en cuanto a la extinción se produce por las causas previstas en el arts. 96 que son comunes a la extinción de otros organismos. En la nueva ley hay una causa de disolución nueva: cuando del seguimiento del plan de actuación se compruebe el incumplimiento de las obligaciones presupuestarias con desequilibrio con ejercicio de dos ejercicios presupuestarios consecutivos.

Financiación

Regulados en el art 101 (organismos autónomos) y art. 107 (entidades públicas empresariales). Por ejemplo, para los organismos autónomos hay más fuentes de financiación. Dentro del elenco de fuentes del art. 101 hay fuentes que provienen de los presupuestos, y por otras vías. En el caso de las entidades públicas empresariales (art. 107) lo que se pretende es que se financien así mismas con los productos que tenga el mercado y por tanto los presupuestos y consignaciones de otras administraciones no sostienen a esas entidades. El art. 107 establece que esos recursos provienen de: bienes y valores, productos y rentas de bienes y valores. Sólo excepcionalmente cuando lo prevea la ley de su creación pueden recibir otra financiación.

Organismos Autónomos

Son entes de derecho público con personalidad jurídica propia, tesorería y patrimonio propio que tienen por objeto gestionar o prestar servicios públicos, actividades de fomento e incluso ahora se añade la producción de bienes de intereses públicos susceptible de contraprestación. Regulación: Arts. 98 a 102 de la Ley 40/2015.

Características
  1. Tienen personalidad jurídica propia y distinta del estado. No obstante, dependen del ministerio correspondiente el cual establece la ley que tendrá la dirección estratégica y el control de eficacia y evaluación de los resultados.
  2. El sometimiento que se hace es al derecho administrativo. Puede darse la posibilidad que el organismo autónomo pueda someterse al derecho privado.
  3. Tradicionalmente han ejercido funciones de prestación de servicios, fomento, pero la ley viene a modificar de manera sustancial sus actividades porque les atribuye también la posibilidad de producción de bienes susceptibles de contraprestación económica. Se rige por el derecho administrativo. En cualquier caso, el ministro de hacienda tiene competencia para dicta instrucción de recursos humanos sobre esos organismos autónomos.

Entidades Públicas Empresariales

Art. Del 103 al 108 de la ley 40/2015. Son entes de derecho público con personalidad jurídica propia y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines que ejercen un conjunto de funciones y prestan una serie de servicios o producen objetos susceptibles de contraprestación económica (derecho privado). Cuestiones sometidas al derecho público: formación de su voluntad de los órganos, ejercicio de potestades administrativas, y los aspectos regulados por la ley de creación, sus estatutos y otras normas de derecho público que sean de aplicación. En este caso, hay una mezcla de aplicación de derecho público y privado.

Características
  1. Vinculadas al ministerio correspondiente el cual ejerce la dirección estratégica, evaluación de resultados y el control eficacia.
  2. Pueden ejercer potestades administrativas, pero solo algunas. El art. 89.2 Ley 40/2015 establece: no pueden en ningún caso ejercer la potestad expropiatoria.
  3. No son los órganos asimilables al rango administrativo de la AGE.
  4. Su personal se sujeta al derecho laboral. Lo normal es que la entidad pública empresarial tenga personal laboral, pero como excepción la regla prevé que tenga funcionarios. La ley de creación de órganos públicos y entidades empresariales establecerá las condiciones que pueden desarrollar su actividad los funcionarios públicos.

Tienen funcional directivo nombrado y cesado por el Ministerio y que debe reunir los requisitos del art 55. de la Ley 40/2015. En cualquier caso, todo el personal debe ser reclutado con arreglo a los principios de mérito, capacidad e igualdad. La ley establece la determinación y las condiciones retributivas requerirá informe conjunto previo y favorable de los ministerios de hacienda y del ministerio que tenga las competencias en materia de administración pública.

Régimen Presupuestario, Tesorería e Intervención

Aplica la Ley General Presupuestaria.

3. Corporaciones de Derecho Público

Es otro tipo de administración instrumental o indirecta que tiene una fundamentación diferente a la administración institucional. Aquí estamos ante una asociación forzosa de particulares. Por ello son asociaciones forzosas de particulares con personalidad jurídica propia y plena capacidad reconocida por el Estado, que sin perjuicio de sus intereses particulares, ejecutan algunas potestades administrativas.

Características
  • Asociaciones forzosas y no voluntarias.
  • Tienen personalidad jurídica.
  • Tienen fines públicos atribuidos por la legislación.
  • A diferencia de lo que sucede con los organismos autónomos y entidades públicas empresariales son entes que se financian a través de cuotas que deben pagar los que se adscriben a esas corporaciones administrativas.

Naturaleza Jurídica

Tiene una difícil naturaleza en la medida en que interviene derecho público y privado. El derecho público se aplica en cuanto a la creación, organización, procedimiento de elección, funcionamiento, y ejercicio de potestades administrativas.

Extensión

Tradicionalmente, se viene incluyendo los colegios profesionales, las cámaras de comercio, industrias, servicios y navegación, cámaras de la propiedad urbana, las cámaras agrarias, cofradías de pescadores, juntas de compensación, comunidades de usuarios de la ley de aguas, y hay autores como Cosculluela Montaner que incluye al Comité nacional de transportes, u otros autores como Ramón Parada que incluyen las federaciones deportivas.

Régimen Jurídico Estatal de la Administración Corporativa

La ley de proceso autonómico de 14 de octubre de 1983, acogiendo lo que dice la CE, establece las pautas jurídicas de lo que ha de ser la administración corporativa en el estado autonómico (Art.15 de dicha ley). Esas pautas son las siguientes:

  • Determinación del ámbito territorial de las corporaciones debe hacerse conforme a la ley por sus estatutos. Lo normal es un ámbito provincial. En Canarias se permite el ámbito insular.
  • La administración corporativa ha de tener el carácter de órgano de colaboración o consulta de la administración que tiene la tutela de la misma. Hay una administración de tutela que suele ser la CCAA y esa administración corporativa debe enviar estadísticas, estudios a la administración de tutela.
  • La estructura interna y el funcionamiento han de ser democráticos con elecciones libres y mandatos temporales iguales, normalmente 4 años.
  • Todas las administraciones corporativas deberán sujetarse a los principios constitucionales y legislación del Estado.
  • Se pueden crear consejos generales superiores de corporaciones que asuman la representación nacional de todas las corporaciones de ese sector. Ej. hay un consejo general de la abogacía.

Colegios Profesionales

Son un tipo de administración corporativa que se encuentra recogida el art. 36CE. Las estructuras internas y funcionamiento harán de ser democráticos. Eso significa que hay una garantía constitucional de la existencia de los colegios profesionales. En la legislación ordinaria hay que tener en cuenta la Ley de Colegios Profesionales de 13 de febrero de 1974 que es preconstitucional y ha experimentado diversas modificaciones: la más significativa es la Ley de 22 de diciembre de 2009. Son Corporaciones de derecho público, con personalidad jurídica propia y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines que ejercen algunas competencias públicas junto con la gestión de los intereses de sus miembros.

Características

La primera característica que hay que subrayar de su régimen jurídico es que es obligatoria su inscripción para todos aquellos profesionales que quieran desarrollar determinadas profesiones. La obligatoriedad es como garantía de los usuarios o destinatarios de dicha profesión. La obligatoriedad exige que solo hay que adscribirse a un solo colegio profesional. Además, se financian con las cuotas que establezcan los profesionales.

Funciones

Los colegios profesionales ejercen un conjunto de funciones que en síntesis son:

  • Organizan el ejercicio de la profesión.
  • Ejercen la potestad disciplinaria en relación al cumplimiento de las leyes y reglamentos que han de observar.
  • Colaboran con la Administración mediante la realización de estudios, estadísticas, informes, etc.
  • También funciones de arbitraje y mediación.

Junto a ellas tienen otras competencias tradicionales: velar por los intereses de sus miembros, por eje. Podemos observar cómo se encarga de atender a las solicitudes de información de los colegiados y facilitar los problemas de vivienda de sus colegiados, etc.

Creación, Fusión y Disolución de los Colegios Profesionales

ART. 4 de colegios profesionales: Se crean por ley la cual determinara la denominación del colegio. Para la fusión y disolución basta un decreto del gobierno promovido por los propios colegios.

Actos y Acuerdos

Todos aquellos que se sujetan al derecho administrativo agotan la vía administrativa y no cabe recurso de alzada ante la administración.

Organización

Hay una organización de primer grado integrada por un conjunto de órganos unipersonales y colegiados. Por último, hay una organización de segundo grado integrada por los Consejos Generales que agrupan a la totalidad de los colegios radicados en el territorio español. Son corporaciones de derecho público que se caracterizan por estar integrados por los decanos y presidente de los colegios de la profesión. Desempeñan funciones relevantes a la hora de elaborar los estatutos generales de la profesión que serán aprobados por el Gobierno.

Cámaras de Comercio, Industria, Servicio y Navegación

Reguladas en la Ley de 1 de abril de 2014. Hay normas autonómicas que regulan las cámaras en las diferentes CCAA (Canarias: Ley de Cámaras de 2003). Pueden ser definidas como corporaciones de derecho público con personalidad jurídica propia y plena capacidad para el cumplimiento de sus funciones que actúan como órganos de colaboración y consulta de la administración que tenga la tutela sobre ellas. Es el segundo tipo de administración corporativa más importante y el origen de las cámaras actuales proviene de la decisión de Napoleón (1802) que constituye 22 cámaras de comercio en todo el territorio francés para articular la gestión comercial e industria y de los navieros. La ley de 2014 no solo se limita a la reestructuración el régimen jurídico sino que, suprime el Consejo Superior de Cámaras y en su lugar establece las Cámaras de Comercio, industria, servicio y navegación de España que se encargar de promover la actividad económica empresarial nivel internacional.

Competencias

Art.5 Ley de Cámaras de comercio. Pueden promover la defensa de los intereses de comercio, industria, servicios y navegación, etc. Censo de empresas, delegaciones, agencias, prácticas mercantiles, expiden certificados de naturaleza mercantil, funciones de arbitraje mercantil nacional e internacional, asesoran prestando servicios.

Organización

Igual que en los colegios profesionales.

Actos y Acuerdos

Parte de derecho público y privado o laboral. Se aplica derecho público a la forma y procedimiento que se sigue en todas las cámaras de comercio, convocatoria de órganos, funciones del secretario y elecciones. En todo lo demás, contrato personal, alquileres, etc. se aplica derecho civil o laboral. El personal que presta su servicio no es funcionarial.