LA CUESTIÓN FORAL EN LA CONSTITUCIÓN DE 1978

I. Planteamiento

La Constitución Española (CE) presenta como uno de sus aspectos más trascendentales la configuración territorial del Estado. Se regula, a partir del Título VIII, el Estado de las Autonomías, al retomar y generalizar la tradición republicana de 1931. Esto se tradujo en imprecisión y deficiencias técnicas de la regulación.

Foralidad: Cualidad que conviene a algunos territorios de España por poseer un régimen jurídico-civil propio fruto de una larga tradición histórica.

Autonomía: Derecho reconocido por la CE a las regiones y nacionalidades de España para su autogobierno.

Cuestión fundamental es el reparto de competencias entre Estado y Comunidades Autónomas (CCAA). La competencia legislativa es el poder de dictar leyes que regulen una determinada materia. En la CE se regula en el art. 148 (materias asumibles por las CCAA) y en el art. 149 (materias reservadas en exclusiva al Poder Central).

II. Análisis del art. 149.1.8º CE

Este artículo, cuyo objeto es el reparto de competencias en materia de Derecho civil, es el más complejo de la regulación constitucional del reparto de competencias. Presenta tres niveles que ponen de manifiesto una concatenación de reglas, de tal forma que la precedente es limitada en su alcance por la consecuente.

A) “El Estado tiene competencia exclusiva sobre las siguientes materias: (8º) Legislación civil, sin perjuicio de la conservación, modificación y desarrollo por las CCAA de los derechos civiles, forales o especiales, allí donde existan”.

La CE reconoce la pluralidad de regímenes jurídico-civiles existentes en nuestro Derecho, y posibilita la asunción por parte de las CCAA de la competencia en cuanto a la conservación, modificación y desarrollo del régimen jurídico-civil propio (donde exista).

a) “Derechos civiles, forales o especiales, allí donde existan”.

Parece deducirse que la previa existencia del Derecho civil foral exige su vigencia efectiva al momento de promulgación de la CE. Solo tendrán, entonces, posibilidad de competencia sobre Derecho civil aquellas CCAA que tuvieran en su territorio Compilaciones vigentes, es decir, Cataluña, Aragón, Navarra, País Vasco, Baleares, Galicia y Extremadura.

Todos los estatutos de Autonomía originarios correspondientes a territorios con Compilación vigente asumieron la competencia legislativa exclusiva sobre conservación, modificación y desarrollo del respectivo Derecho civil foral propio.

No puede decirse lo mismo del Estatuto de Autonomía de Valencia, que confirió competencia exclusiva a la Generalidad en cuanto a conservación…

Valencia tuvo Derecho propio hasta que el Decreto de Felipe V lo suprime. Cabía interpretar cuál competencia sobre Derecho civil valenciano estatuario original tenía como fundamento aquel Derecho histórico. Supondría una interpretación del periodo constitucional allí donde existan al allí donde existieron. Tanto la doctrina como el Tribunal Constitucional negaron esta posibilidad.

Los Estatutos de Extremadura, Asturias y Murcia hicieron referencia al Derecho consuetudinario, otorgándose un cierto ámbito competencial sobre el mismo. El Tribunal Constitucional extendió el ámbito de significación del artículo al Derecho consuetudinario. Estas previsiones estatuarias fueron generalmente criticadas por la doctrina. Hasta la fecha, ninguna de las tres CCAA han pretendido ejercer su supuesta competencia legislativa.

b) “Conservación, modificación y desarrollo de los Derechos civiles forales o especiales”.

Legislar supone innovar. Una vez asumida la competencia, la CA podrá legislar libremente sobre la materia objeto de la misma. El matiz restrictivo que podía suponer el “conservar” queda neutralizado por los subsiguientes “modificar y desarrollar”.

Las CCAA tienen un límite competencial, es decir, unas materias e instituciones sobre las que tienen competencia. Respecto a esto, se han dado tres líneas de interpretación:

  • Tesis centralista: Al igual que la vigencia de una Compilación es presupuesto de la existencia de Derecho foral y requisito sine qua non de posibilidad de competencia autonómica, el contenido de la Compilación conforma un primer criterio que el constituyente utilizó para delimitar la materia susceptible de competencia.
  • Tesis autonomista: Prescindir del dato foral y afirmar que la competencia legislativa se extiende a materias no disciplinadas actualmente en las compilaciones. El límite de la competencia se encuentra en dichas materias concretas reservadas exclusivamente al Estado.
  • Tesis ecléctica: Intermedia entre las anteriores. En el Congreso de Zaragoza de 1981, se llegó a que sería competencia de la respectiva CA todo el área material sobre la que se proyectan los principios tradicionales de Derecho foral.
c) Cuestión marginal

Se da una posible interpretación del periodo constitucional allí donde existan con un sentido espacial. Es decir, los Derechos civiles forales no podrían expansionarse a territorios distintos de aquellos en los que ahora están vigentes. Incluso en aquellas CCAA que en su territorio coexisten más de un régimen jurídico (País Vasco).

B) “En todo caso, las reglas relativas a la aplicación y eficacia de las normas jurídicas, relaciones jurídico-civiles relativas a las formas de matrimonio, ordenación de los registros e instrumentos públicos, bases de las obligaciones contractuales, normas para resolver los conflictos de leyes (…)”.

  1. a) “Reglas relativas a la aplicación y eficacia de las normas”
  2. b) “Relaciones jurídico-civiles relativas a las formas de matrimonio”. La CE reserva al Estado la regulación de este.
  3. c) “Ordenación de los registros e instrumentos públicos”
  4. d) “Bases de las obligaciones contractuales”. Permite a las CCAA desarrollar la legislación básica del Estado.
  5. e) “Normas para resolver los conflictos de leyes”. Normas de Derecho internacional privado y conflicto interregional.

C) “En todo caso, (…) y determinación de las fuentes del Derecho, con respeto en este último caso, a las normas de derecho foral o especial”.

El alcance de esta regla no es otro que limitar el ámbito de eficacia de las normas sobre fuentes a los propios Derechos civiles forales o especiales, sin que puedan rebasar ese ámbito material.

La determinación del sistema de fuentes no puede establecer en ningún caso un Derecho supletorio distinto al Derecho estatal por imperativo constitucional (cfr. Art. 149.3 CE).

III. Configuración del Derecho civil español tras la Constitución

Previamente a la Constitución, existía una pluralidad de regímenes jurídico-civiles con un único centro de producción de normas. Un único legislador determinaba la eficacia territorial.

Tras la Constitución, aparece en la estructura territorial del Estado las CCAA con potestad legislativa, o sea, con poder para crear normas.

Las Comunidades Autónomas con regímenes jurídico-civiles propios asumen la competencia sobre los mismos, entonces, la Constitución de 1978 ha mutado los históricos Derechos civiles forales o especiales en Derechos autonómicos. Pero, antes de finalizar hemos de hacer algunas matizaciones:

  1. En la mayoría de las CCAA (aquellas que no tienen Derecho foral) el régimen jurídico-civil es competencia del Estado, y por tanto, no habrá diferencias entre ellas.
  2. No hay equivalencia de contenido entre los regímenes jurídico-civiles correspondientes a las CA con Derecho foral, pues existen muchos grados de desarrollo.

IV. Derecho autonómico con incidencia en materia civil

La Constitución española permite asumir a las CCAA competencias sobre materias como reforma agraria, urbanismo… Algunas CCAA ya han legislado sobre estas materias y frecuentemente las disposiciones dictadas disciplinan directamente relaciones propias del Derecho civil.

Nosotros preferimos hablar de Derecho autonómico con incidencia en materia civil, debido a:

  1. Reservamos el término Derecho civil al contenido básico del Derecho civil, que es al que se refiere el art. 149.1.8º CE.
  2. Porque los títulos competenciales que dan lugar a tales normas de Derecho autonómico, tienen por finalidad facilitar la actuación administrativa en problemáticas, materias o instituciones muy concretas, lo que supone una óptica muy diversa a la adoptada por el Derecho civil; por tanto, parece excesivo emplear estas normas al calificativo civil, mejor indicar simplemente que tienen incidencia en materia civil.