Tipo de Estado y Constitución de 1978

Artículo 2: La Naturaleza Territorial del Estado Español

El artículo 2 de la Constitución Española (CE) ha generado debate sobre la naturaleza territorial del Estado. Se plantean tres respuestas:

  • Tesis Federal-Regional (Trujillo)
  • Estado Compuesto (Aragón)
  • Estado Autonómico (Sánchez-Agesta)

El artículo 2 establece que “la CE se basa en la indisoluble unidad de la nación española, patria común e indivisible de los españoles, y reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran, haciendo el llamado Estado de las Autonomías”.

Es importante destacar la proclamación de España como patria común e indivisible, lo que implica que el derecho a la secesión no está contemplado en la CE. Sin embargo, introduce el término nacionalidad, que puede generar confusión al parecer incompatible con la proclamación de España como nación. Se interpreta que se refiere a una nación cultural y no política.

Para la ciencia política, no hay una diferencia clara entre nacionalidad y nación. La nacionalidad se entiende como un grupo humano que desea constituirse en nación y reclama un Estado propio. Los partidarios de tesis secesionistas argumentan que la nacionalidad es la afirmación de la voluntad de constituirse en nación. Por el contrario, los defensores de la unidad afirman que el adjetivo indivisible de la nación española es incompatible con la existencia de otras naciones distintas de España en el territorio estatal.

La mayoría de la doctrina jurídica interpreta el artículo 2 de la siguiente manera:

  1. Proclamación de la indisoluble unidad
  2. Proclamación del principio de solidaridad
  3. Distribución del poder territorial en comunidades autónomas

Título VIII: Organización Territorial del Estado

El artículo 137 establece que “el Estado se organiza territorialmente en municipios, provincias y comunidades autónomas. Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses”. Su contenido abarca:

  • Procedimientos de acceso al autogobierno
  • Contenido de los Estatutos de Autonomía
  • Delimitación de competencias
  • Organización institucional de las comunidades autónomas
  • Mecanismos de cooperación, armonización y control del Estado sobre las comunidades autónomas
  • Financiación de las comunidades autónomas

Principios Inspiradores del Modelo de Estado

Principios Informadores del Ordenamiento Jurídico

Estos principios se establecen en los artículos 1, 9 y 10 de la CE. El artículo 1 establece los valores superiores del ordenamiento jurídico español: libertad, igualdad, justicia y pluralismo político. El artículo 9 dispone que la CE garantiza el principio de legalidad, jerarquía normativa, publicidad de las normas, irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables, seguridad jurídica, responsabilidad e interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos. El artículo 10 consagra la interpretación de las normas relativas a los derechos fundamentales y libertades públicas que la CE reconoce conforme a la Declaración Universal de los Derechos Humanos y a los tratados internacionales.

Principios Particulares del Ordenamiento Autonómico

  1. Unidad: Consagrado en el artículo 2 y reiterado en los artículos 8 (una sola soberanía), 14 (igualdad) y 139 (mismos derechos y obligaciones en todo el territorio del Estado). Este principio se articula en tres vertientes: unidad política, unidad jurídica y unidad económica.

  2. Solidaridad: Proclamado en el artículo 138, que alude al establecimiento de un equilibrio económico adecuado y justo. La solidaridad condiciona la autonomía financiera de las comunidades autónomas. Con el fin de corregir desequilibrios económicos interterritoriales, se crea el Fondo de Compensación Interterritorial para financiar gastos de inversión. Se busca la supresión de medidas que obstaculicen la libertad de circulación y de establecimiento de personas.

  3. Autonomía: Establecido en el artículo 2. Ha sido objeto de interpretación por el Tribunal Constitucional (TC), que establece que es un poder limitado, que no es soberanía y que no debe poner en riesgo la unidad. El principio de autonomía supone cierto grado de autogobierno de entes regionales sin implicar soberanía.

  4. Igualdad: Este principio aparece en muchos preceptos constitucionales desde su proclamación en el artículo 14. Su formulación tiene lugar en dos planos: a) con referencia a los estatutos de autonomía; b) para corregir desigualdades que puedan comportar la división territorial. Su aplicación requiere un examen que dictamina que no están prohibidas todas las desigualdades, sino solo aquellas que no tengan justificación razonable, es decir, solo son contrarias al principio de igualdad las normas autonómicas que impliquen diferencias no justificadas. Por eso, el TC estableció el criterio de razonabilidad para permitir o no esas diferencias.

  5. Competencia: Supone que las relaciones entre el ordenamiento estatal y autonómico no se rigen por el principio de jerarquía, sino por el de competencia, de tal forma que para determinar el ordenamiento jurídico aplicable hay que preguntar quién es el competente, si el Estado o la comunidad autónoma, y para eso acudir a la CE, etc. La CE también establece en el artículo 149 los principios de prevalencia y supletoriedad: “la competencia sobre materias que no hayan asumido los estatutos de autonomía corresponderá al Estado cuyas normas prevalecerán a las de la comunidad autónoma”. También el artículo 149 establece el principio de supletoriedad: “el derecho estatal será supletorio del derecho de la comunidad autónoma”.

  6. Coordinación: Es un principio esencial de la actividad administrativa. Establecido en el artículo 103, que dice: “la administración pública sirve con objetividad a los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia y jerarquía, de descentralización, desconcentración y coordinación y sometimiento a la ley y al derecho”. A nivel práctico, la coordinación entre el Estado y las comunidades autónomas se consigue mediante el representante del Gobierno de la Nación en cada comunidad autónoma.

  7. Cooperación: Se deriva de los principios de unidad y solidaridad, y conecta a las comunidades con los poderes centrales en una posición de paridad, por lo que la cooperación se traduce en la búsqueda de mecanismos de participación de las comunidades en la gestión pública.

Estatutos de Autonomía e Instituciones Políticas Autonómicas

Concepto y Naturaleza Jurídica

El artículo 147 define a los Estatutos de Autonomía (EA) como la norma institucional básica de cada comunidad autónoma. Una cuestión muy debatida ha sido la naturaleza jurídica de los estatutos. García de Enterría dice que los EA son normas estatales porque su aprobación se hizo por las Cortes. Al ser leyes orgánicas, la aprobación de los estatutos es competencia de las Cortes, por lo que son normas del Estado. García Enterría defiende la tesis de que los estatutos tienen un carácter dual (normas estatales y autonómicas).

Contenido de los Estatutos de Autonomía

Según el artículo 147.2 de la CE, “los EA deberán contener la denominación de la comunidad que mejor corresponda a su identidad histórica, la delimitación de su territorio, la denominación, organización y sede de las instituciones autonómicas y las competencias asumidas dentro del marco previsto por la CE y las bases para el traspaso de servicios”.

Procedimiento de Elaboración de los Estatutos de Autonomía

La CE preveía dos procedimientos de acceso a la autonomía: a) procedimiento ordinario (artículo 143) con competencias del artículo 148; b) procedimientos especiales: entes pre-autonómicos (artículo 149) y procedimiento del artículo 151.

Instituciones Políticas Autonómicas

  1. Asamblea Legislativa: En cada comunidad autónoma existe una asamblea legislativa elegida por sufragio universal.
  2. Ejecutivo: En segundo lugar, un Consejo de Gobierno y un Presidente elegido por la asamblea, responsable de la dirección del Gobierno autonómico y la representación suprema de la comunidad dentro y fuera del Estado.
  3. Tribunal Superior de Justicia (TSJ): Que culmina la organización judicial en el ámbito territorial de la comunidad autónoma, sin perjuicio de la jurisdicción del Tribunal Supremo (TS).

Sistema General de Distribución de Competencias

Criterios Básicos de Distribución de Competencias

Para saber cuáles son las materias sobre las que el Estado y las comunidades autónomas tienen competencias, hay que hacer una interpretación conjunta de la CE y de los estatutos. Es la vía de acceso a la autonomía lo que marca la asunción de competencias de cada comunidad.

Reglas de Distribución de Competencias y Armonización

  1. Las materias no asumidas por el estatuto corresponden al Estado.
  2. Regla de supletoriedad: El derecho estatal es supletorio del derecho de la comunidad autónoma. Mientras que la comunidad autónoma no desarrolla su propio derecho sobre determinada materia, se aplicará el derecho del Estado para regular dicha materia.
  3. Regla de concurrencia o prevalencia: La regulación del Estado prevalece sobre el derecho de la comunidad autónoma.

El artículo 150 de la CE establece:

  1. Las Cortes Generales podrán atribuir a todas o a alguna comunidad autónoma la facultad de dictar leyes (leyes marco).
  2. El Estado podrá transferir o delegar en las comunidades autónomas, mediante ley orgánica, facultades en materias de titularidad estatal (leyes de transferencia).
  3. El Estado podrá dictar leyes que establezcan principios para armonizar las disposiciones normativas de las comunidades autónomas.

El sistema de distribución de competencias es abierto y flexible, y amplía el texto competencial de las comunidades. La resolución de conflictos se encarga al TC. Las comunidades autónomas están sujetas al control financiero del Tribunal de Cuentas. Para terminar, los mecanismos para integrar a las comunidades autónomas son: a. Las comunidades gozan de iniciativa legislativa; b. Pueden depositar en el Congreso una proposición de ley; c. Las comunidades autónomas están representadas en el Senado; d. Una o varias comunidades pueden presentar proyectos de reforma de la CE a las Cortes.