El Centro de Gobierno: Lecciones de la Experiencia Chilena

Función principal del «centro de gobierno»: Apoyo a los gobernantes en su función de gobernabilidad, entendiendo la complejidad de la realidad. Buscan la coherencia gubernamental y la efectividad, varían según el programa de gobierno, discursos presidenciales, prioridades.

Preocupación por los resultados, especialmente los impactos.

Coherencia en tres niveles:

  • Horizontal (entre políticas individuales, minimizando la inconsistencia)
  • Vertical (política e intención, que los impactos de las políticas sean consistentes con las intenciones originales)
  • Temporal (perdurar, que las políticas puedan seguir siendo efectivas en el futuro)

Funciones del Centro de Gobierno

  1. Planeación estratégica
  2. Coordinación política; asesoría, prevención, resolución
  3. Asesoría jurídica
  4. Comunicación estratégica
  5. Preparación de discursos y documentos
  6. Monitoreo de políticas
  7. Coordinación intragubernamental
  8. Apoyo logístico y técnico
  9. Administración interna

Existen y se desarrollan centros de gobierno para generar mejores gobiernos, que son los requeridos por las democracias cada día más exigentes.

Los centros de gobierno funcionan en un contexto que está caracterizado por los escenarios políticos que enfrenta cada gobierno.

Relacionarse y coordinarse con distintos actores es fundamental: partidos políticos, resto del gobierno, Congreso, organizaciones sociales, etc.

Establecer adecuados procesos de toma de decisiones.

Se busca dar una mayor estabilidad a la función de asesoría estratégica (Propuesta para relacionarlo con el sistema de ADP / Min coordinadores)

Organización del Centro de Gobierno en Distintos Gobiernos

Aylwin

Organización del Centro de Gobierno: Comités Ministeriales, No contaba con equipo de asesoría

Función de coordinación: SEGPRES y comité de ministros

Función de asesoría: SEGPRES y SEGEGOB

Frei

Organización del Centro de Gobierno: Comité político a cargo de la coordinación. Problema por las agendas propias

Función de coordinación: SEGPRES y monitoreos constantes

Función de asesoría: Comité de conflictos

Lagos

Organización del Centro de Gobierno: Segundo piso

Función de coordinación: SEGPRES y segundo piso

Función de asesoría: Segundo piso

Bachelet

Organización del Centro de Gobierno: Segundo piso + Ministerio de Hacienda

Función de coordinación: Asesoría + Dirección de gestión de políticas públicas

Función de asesoría: Asesoría y SEGEGOB

  • La función de comunicación fue encargada transversalmente a SEGEGOB (vocería)
  • La preparación de discursos fue encomendada a asesores
  • La función de monitoreo es materializada por SEGPRES y Hacienda a través de los siguientes instrumentos:
  • Programación gubernamental (estado de avance y cumplimiento)
  • Seguimiento de prioridades
  • Control de ejecución presupuestaria
  • Evaluación de programas gubernamentales
  • Análisis y seguimiento de políticas públicas

Conclusiones

  • Entender la idea del centro de gobierno
  • Enfoque de cada gobierno
  • “La transición en el período del Presidente Aylwin (equilibrio), la modernización del Estado y sus instituciones del Presidente Frei (modernizador), la definitiva normalización democrática lograda en el período del Presidente Lagos (segundo piso) y el asumir las demandas del naciente siglo XXI del período de la Presidenta Bachelet”
  • Centro de gobierno como estructura que busca la gobernabilidad y eficiencia, cumplir con estándares democráticos (mejores gobiernos)

Cuestiones relevantes:

  • Poca definición del rol del Ministro del interior
  • Tensiones con partidos políticos
  • Gestión de conflictos (anticiparse) para la toma de decisiones
  • En el caso de planeación y planificación estratégica y del trabajo, se echa en falta la inexistencia de un sistema integrado de análisis de políticas públicas

En definitiva, el centro de gobierno se organiza según el estilo del presidente, entender el estilo presidencial es clave para armar un centro de gobierno efectivo.

Coordinación Estratégica en el Estado de Chile: El Centro de Gobierno Bajo la Concertación y Propuestas a Futuro

Contexto

Se ha evidenciado descoordinación (se ha innovado poco en la idea de los CG), existe una necesidad de modernización.

Comparación de CG (OECD – EEUU):

  • Entender los contextos distintos, las especificidades institucionales y económicas
  • Exportación de prácticas (CG con funciones similares)
  • Objetivos del CG (coordinación, entregar capacidad de análisis, lleva a los gobiernos al éxito)
  • EEUU: Poder del presidente, gabinete como asesor à Creación de la Oficina Ejecutiva del presidente (OEP, similar a la oficina de gobierno)
  • Es necesario contar con una institución que nos ayude en el proceso de evaluación y toma de decisiones.

OECD: Toma de decisiones informada, mejorar la coherencia, comunicación permanente entre actores (bidireccional):

  1. Establecer prioridades
  2. Analizar elementos de determinada temática (comportamiento)
  3. Mecanismos de supervisión y coordinación
  4. Anticipar situaciones
  5. Monitoreo
  6. Cooperación intersectorial
  7. Sentido transformador
  • Los CG varían por muchos factores (CPR)

Unidades que pueden formar parte del CG:

  1. Oficina del primer ministro
  2. Comunicación estratégica y vocería
  3. Planificación estratégica
  4. Jurídico-legislativa
  5. Unidad de relaciones intergubernamentales
  6. Administración interna

Principales funciones del CG:

  1. Preparación de reuniones (tabla)
  2. Coordinación de la legalidad
  3. Preparación de metas estratégicas
  4. Establecimiento de prioridades (analizar iniciativas, asegurar cumplimientos, informar)
  5. Comunicación
  6. Monitoreo
  7. Coordinación de relaciones con otras partes del Estado (legislativo)

Estructura del CG en los gobiernos de la concertación

  • Aylwin: liderazgo, transición, importancia de SEGPRES
  • Frei: tecnócratas, inicio del proceso de modernización
  • Lagos: Asesoría calificada, segundo piso (Privatizaciones)
  • Bachelet: Contingencia, falta de círculo de asesores, importancia de hacienda

Composición del CG

Presidente, asesoría, Interior, SEGPRES, SEGEGOB Y Hacienda + comité político à Contingencia

Conclusiones

  • Importancia de contar con las herramientas necesarias
  • Coordinación y capacidad de análisis
  • Toma de decisiones informada

Caso Chileno:

  • El CG Entrega capacidad de análisis
  • Coordinación
  • Resolución oportuna de conflictos
  • Balance de prioridades
  • Alineación con programa de gobierno

Propuestas

  • Creación de la Oficina de la presidencia
  1. Jefe de Gabinete. (rango de ministro)
  2. Funciones que hoy cumple SEGPRES.
    1. División Jurídico-Legislativa
    2. División de Relaciones Políticas e Institucionales
    3. División de Coordinación Interministerial
    4. División de Estudios
  3. División de Comunicación estratégica y vocería (funciones que hoy cumple División de Comunicaciones de SEGEGOB).
  4. Secretarías técnicas de coordinación (de apoyo a consejos interministeriales).
    1. Áreas estratégicas transversales
    2. Programas interministeriales
  5. Segundo Piso: asesores directos del Presidente. (confianza y expertos)
  6. Reformas complementarias

Estrategia de reforma (gradualidad)

  • Traspasar divisiones
  • Formalizar segundo piso
  • Secretarias técnicas con staff permanente

Adiós Dulce Hogar: El Centro de Gobierno en Chile

¿Cómo se define la estructura del CG?

El CG se utiliza para consolidar la gobernabilidad, gobernanza, eficiencia y coordinación à mejorar el proceso de las políticas públicas y la toma de decisiones

Asesoría para la toma de decisiones

Fortalecer la Oficina de Gobierno

Problema en América Latinaà poca coordinación en el ejecutivo

Teoría de la toma de decisiones:

Considerar los impactos públicos

Herramientas para el análisis del CG

Chile a nivel europeo en coordinación:

  • Estabilidad ministerial
  • Disciplina partidista (respaldo, mejora la gobernabilidad)

CASO CHILENO:

  • Entramado de alta flexibilidad
  • Importancia de las asesorías
  • Composición del CG
  • Importancia de la adaptabilidad
  • Históricamente se ha valorado fortalecer el ejecutivo

Aylwin

  • Importancia de SEGPRES y cargos de confianza (DC)
  • Gobernabilidad, democracia de consensos (entre actores)
  • Staff asesor reducido

Frei

  • Inminente preocupación económica
  • No se logró establecer un vínculo tan cercano con el CG

Lagos

  • Importancia del segundo piso y hacienda
  • SEGPRES más inestable, se desplaza su importancia. Otros ministerios ganan fuerza

Bachelet

  • Contexto: reestablecer vínculo con la ciudadanía
  • Importancia de Hacienda (Velasco) y equilibrio paritario

Reflexiones finales:

  • El régimen presidencialista no es una causa de la inestabilidad LA
  • El CG debe ser diseñado estratégicamente
  • Gabinete variado
  • Asesores expertos

Autonomía del Banco Central de Chile

Autonomía

Autonomía consagrada en la CPR à con personalidad jurídica, patrimonio propio y duración indefinida.

Función:

Regulación de la cantidad de dinero y de crédito en circulación, la ejecución de operaciones de crédito y cambios internacionales, como, asimismo, la dictación de normas en materia monetaria, crediticia, financiera y de cambios internacionales”.

¿Por qué la autonomía?

  • Importancia en la neutralidad de regular la inflación
  • Forma de establecer un compromiso creíble con la estabilidad de precios y, a la vez, permitirle implementar una política monetaria que contribuya a suavizar el ciclo económico
  • Eliminar el incentivo perverso de los gobiernos
  • Dotarlo de credibilidad à competitividad mundial

Autonomía y Transparencia

Importancia de la transparencia à la necesaria legitimidad que debe tener en un régimen democrático una institución autónoma y cuyas decisiones tienen importantes implicancias sobre el bienestar nacional

El Banco publica dos veces al año el Informe de Estabilidad Financiera à dar cuenta de la gestión

Publicación de diferentes reportes en plataformas digitales

Resultados

  • Contar con un BC autónomo ha reducido sistemáticamente la inflación à + autonomía – inflación à correlación
  • Mayores grados de independencia han contribuido a reducir la volatilidad de la inflación.
  • Ha ganado credibilidad y se posiciona como una institución legítima à políticas contracíclicas

La Autonomía del Banco Central de Chile

Origen y Legitimación

La primera es que la independencia del Banco Central constituye, probablemente, la innovación más valiosa introducida en nuestra institucionalidad económica en los últimos 20 años. En efecto, si se analiza la trayectoria histórica de la inflación chilena, resulta evidente que la autonomía del Banco marca un antes y un después.

En el texto se plantea un relato para fundamentar como fue el hecho de que la legitimidad fue ampliamente cuestionada y hoy la autonomía del banco es ampliamente aceptada.

II. El debate sobre la autonomía

En estas circunstancias, fue natural que en el debate que se suscitó sobre la materia se mezclaran, en forma estrecha, las diferencias de opinión de carácter técnico con las de naturaleza predominantemente política.

En el plano técnico, la mayoría de los críticos del proyecto reconocían la conveniencia de otorgar cierta independencia al Banco Central, en particular en lo referente a la ejecución de la política monetaria y cambiaria.

Sin embargo, los economistas de la Concertación estimaban que tanto las atribuciones como la autonomía que el proyecto entregaba al Banco Central eran excesivas, lo que conduciría a la existencia de dos centros de dirección y regulación de la economía y dificultaría la coordinación entre las decisiones del Banco y las de las autoridades económicas del gobierno.

La legitimación de la autonomía

Al entrar en funciones, el Consejo del Banco enfrentaba dos desafíos principales. El primero – de carácter político-institucional – era dar contenido efectivo a la autonomía del Banco, legitimarla ante la opinión pública, y establecer mecanismos que permitieran alcanzar una adecuada coordinación entre sus decisiones y las del gobierno. El segundo – de naturaleza económica- era controlar la aceleración inflacionaria que se había iniciado a comienzos de 1989.

En síntesis, para que la idea de la autonomía fuese compartida por sectores más amplios de la opinión pública, era preciso respetar una serie de delicados equilibrios internos y externos; había que defender la independencia del Banco con firmeza, pero con mesura; y no se debía incurrir en actuaciones públicas que pudiesen afectarla negativamente.

La forma prudente en que el Consejo ejerció sus considerables atribuciones contribuyó a que la independencia del Banco fuese compartida por sectores más amplios y que ella ganara la legitimidad que, por su origen en el régimen militar, muchos le habían negado en un comienzo.

Reflexiones Finales

La conveniencia que en el Consejo estén representadas las principales corrientes de opinión y que su composición vaya reflejando los cambios que ocurren en el escenario político nacional.

Por otra, los beneficios que derivan de que las políticas del Banco se basen en estrictos criterios técnicos y tengan en cuenta los intereses generales de largo plazo del país y no las ventajas circunstanciales que ellas pudiesen generar para el gobierno de turno, en especial durante períodos electorales.

¿Cómo se conforma el Consejo del Banco Central?

El consejo tiene 5 integrantes, cada uno de ellos es designado por 10 años.

Cada dos años, el Pdte. de la República envía al Senado el nombre de quien puede ocupar el cargo de consejero, el Senado lo somete a aprobación y se decide por mayoría simple.

Cada 5 años, el Pdte. de la República designa de entre los integrantes del consejo, al presidente del banco central. Finalmente, el vicepresidente es elegido por los integrantes del consejo.

La Administración del Estado en Chile y el Concepto de Autonomía

Uno de los problemas que de forma reiterada se discute en nuestro Derecho Administrativo es aquel que dice relación con el alcance que tiene el concepto de autonomía en el marco de la organización de la Administración del Estado en Chile. Por lo demás, llama profundamente la atención que en muchas ocasiones se identifique la autonomía con autarquía, esto es, con la capacidad que tiene una entidad de darse su propio derecho, o para sostener la ausencia de mecanismos de control sobre las actuaciones que realizan determinados órganos, creando una suerte de espacio libre de normas y de controles externos, lo que de partida no deja de plantear serios cuestionamientos al momento de analizar la cuestión teniendo a la vista diversos preceptos constitucionales.

Autonomía Política

La autonomía política se predica de aquellos Estados compuestos, en donde el poder político no sólo es distribuido a nivel horizontal (poder legislativo, judicial y ejecutivo), sino también de forma vertical: Estado federal y Estados federados, Estado central y regiones. Son casos que también se comprenden bajo la noción de descentralización política, ya que existe más de un centro de impulsión del poder, como ocurre con los Estados federales o regionales, en donde se comparte el poder legislativo a nivel central o federal y a nivel de estados miembros o regiones; lo mismo que el gobierno.

Autonomía Administrativa

Esta no supone necesariamente la existencia de descentralización política. La autonomía administrativa supone la existencia de órganos que forman parte de la Administración del Estado, pero cuya relación con el poder central o las máximas autoridades gubernativas es tenue o casi inexistente, lo cual le permite actuar con independencia al momento de adoptar sus propias decisiones.

Servicios Centralizados y servicios Descentralizados.

Los servicios centralizados actuarán bajo la personalidad jurídica y con los bienes y recursos del Fisco y estarán sometidos a la dependencia del Presidente de la República, a través del Ministerio correspondiente.

Los servicios descentralizados actuarán con la personalidad jurídica y el patrimonio propio que la ley les asigne y estarán sometidos a la supervigilancia del Presidente de la República a través del Ministerio respectivo. La descentralización podrá ser funcional o territorial.

El problema del concepto de autonomía en la Administración del Estado

Chile es un Estado unitario, tal como lo expresa el artículo 3º de la Carta Fundamental. Si bien su territorio se divide en regiones, la posibilidad de descentralizar territorialmente el poder político no es admitida, so pena de alterar su carácter unitario. Así, tal como lo hemos señalado, en nuestro país no se admite la descentralización política –asociada estrechamente al concepto de autarquía–, sino sólo la descentralización administrativa, ya sea funcional o territorial.

  1. En Chile la autonomía de los órganos de la Administración del Estado debe ser entendida en el marco de un Estado unitario, que sólo admite una descentralización administrativa y no política.
  2. Tradicionalmente el concepto de autonomía ha estado unida al concepto de descentralización, sin embargo, no necesariamente se identifican, pues existen órganos autónomos que no son descentralizados, como ocurre con la Contraloría General de la República y el Ministerio Público.

El concepto de autonomía en la jurisprudencia de Contraloría

En efecto, en su jurisprudencia la Contraloría ha sostenido que la autonomía constitucional de la cual goza es un “atributo esencial que le garantiza la más absoluta independencia respecto de los demás órganos del Estado”. Con esto se advierte que en el ejercicio de sus competencias no puede estar sujeta a la dependencia o jerarquía de ninguna otra entidad, particularmente del gobierno.

Por su parte, se comenta también que las municipalidades gozan de autonomía, por lo tanto, no se encuentran sometidas a un vínculo jerárquico. Sin embargo, el hecho de que no exista este vínculo de jerarquía no significa que los órganos autónomos, particularmente las municipalidades, no deban colaborar con el Presidente de la República.

Conclusiones

El concepto de autonomía administrativa no se identifica con descentralización. Es perfectamente posible que existan entidades autónomas centralizadas (v. gr., Contraloría) y entidades descentralizadas que no son autónomas (v. gr., Servicio Nacional de Aduana).

La autonomía supone la ausencia de una relación de jerarquía con el Presidente de la República, pero necesariamente deben existir mecanismos de coordinación para garantizar la unidad de acción, así como la eficiencia y la eficacia en la gestión.

Por último, también es claro que la autonomía no significa autarquía, pues toda entidad que forma parte de la Administración del Estado se debe someter a las normas legales que la rigen, sin que se pueda sustraer de su cumplimiento, incluyendo las facultades fiscalizadoras de Contraloría.