Impacto de la Unión Europea en las Competencias de las Comunidades Autónomas

Actualmente nos encontramos ante un contexto mundial post-estatal, el Estado ha perdido sus atributos clásicos y en un mismo territorio confluyen varios ordenamientos jurídicos. Así, ante un juez en Galicia podría alegarse tanto el ordenamiento estatal, autonómico y el europeo. La adhesión de España a la UE produjo un impacto decisivo en la configuración del Derecho Constitucional, incluyendo dentro de él al Derecho Autonómico. En la evolución constitucionalizadora europea supondrá la configuración de un sistema de multi-constitucional como definen autores como Pernice, a partir de un sistema de multi-gobierno. Se configura así un nuevo tablero de juego en el que coexisten varios tipos actores: UE, Estados, regiones… Si bien este nuevo escenario presenta dos rasgos esenciales:

  • Ninguno de los actores solícitos tiene competencia universal ni exclusiva.
  • Pérdida de competencias autonómicas.

Desde el punto de vista de las fuentes del derecho, el panorama multinivel es claro: hay tres constituciones y tres legislaciones. Pero nos encontramos con dos jurisdicciones, la estatal y la europea, y hasta ahora con dos niveles en la materia de Derechos y libertades, el estatal y el europeo. La entrada de España en la UE en 1986, si bien ya había sido prevista 8 años antes en la CE, fijándose como instrumento la previsión contemplada en el artículo 93 (este artículo permite la suscripción de acuerdos y tratados internacionales que supongan una cesión del ejercicio de competencias derivadas de la CE a instituciones u organizaciones internacionales si bien se establece que se realice mediante una Ley Orgánica. Ejemplo de ello: la política monetaria, económica, comercial, derecho de competencia…

En el caso de conflicto entre el Derecho Estatal y comunitario, prevalece el derecho de la UE sobre el de los Estados miembros como establecen las sentencias del TJCE: Costa/Enel, Simmenthal, Comisión/Bélgica. Incluso el Derecho de la Unión Europea prevalecerá sobre las Constituciones de los Estados miembros como establece la Sentencia Comisión/Bélgica.

Pérdida de Competencias Autonómicas

Los Estados miembros dejan de ser independientes y soberanos, por lo que cabe plantearse si es necesario o no la reforma de la CE ante la ratificación de los acuerdos y Tratados europeos. Desde el punto de vista implícito/indirecto se ha ido modificando la CE reinterpretándola conforme al Derecho Europeo. En este sentido, la doctrina parece estar de acuerdo y afirma la existencia de núcleos duros en la CE inmodificables (derecho de autonomía, unidad del Estado, derechos forales, dignidad y derechos fundamentales…). Junto con la pérdida de competencias y soberanía estatal, las CCAA pierden parte de sus competencias a favor de la UE, si bien con una peculiaridad, la LO, que permite la adhesión de los acuerdos, tratados art. 93 no exige que haya un consentimiento de las CCAA cuando dicho tratado suponga una pérdida de sus competencias. Además, esto se agrava por el hecho de que las competencias típicas de las CCAA son detalladamente reguladas por el derecho europeo, caso de la agricultura, ganadería…

Fruto de ello es que se planteen problemas a la hora de comprender cuál es la verdadera participación de las CCAA en la toma de decisiones que afecten a sus competencias cuando éstas son asumidas por la UE o por el Estado. Estado que puede asumir competencias autonómicas al ser el único responsable de la normativa europea.

Competencia Exclusiva del Estado en Relaciones Internacionales

El punto de partida de este problema se encuentra en la configuración de la materia de relaciones internacionales como competencia exclusiva del Estado art. 149.1.3 CE. El TC entendería en principio que esta competencia es exclusiva y no permitiría una acción exterior autonómica STC 139/1987 para comprender finalmente cierta actividad autonómica internacional siempre que no afectase al ius contraendi estatal STC 165/1994.

El art. 149.1.3 de la CE que configura las relaciones internacionales como competencia exclusiva del estatal, a partir de ahí el TC reinterpretaría esta competencia material en sus STC 139/1987 y 165/1994. En un primer momento se niega cualquier tipo de acción exterior autonómica declarado inconstitucional los acuerdos autonómicos suscritos como organismos de terceros Estados. Posteriormente, limitando la competencia exclusiva estatal sobre la materia al ius contraendi (núcleo duro) admite una posibilidad de una acción autonómica con proyección exterior. El artículo 35.3 establece que la Comunidad Autónoma de Galicia podrá solicitar del Estado la celebración de acuerdos y tratados internacionales con terceros Estados por motivos culturales, de tal manera que el gobierno estatal podría negarse, si bien dicha negativa debería ser motivada.

Participación de Galicia en el Ámbito Internacional

La segunda de las previsiones está recogida en el art. 7 en el que se faculta a la Comunidad Gallega para la celebración de acuerdos y tratados internacionales con terceros estados receptores de emigrantes que se asienten en las “comunidades Gallegas”. A pesar de todo, podemos señalar como principales canales institucionales para el desarrollo de la actividad exterior gallega. Anteriormente en manos del Presidente y era conocida como Secretaría Xeral de relacións coa UE e cooperación internacional.

Entre sus actividades debemos destacar el proyecto de Decreto que regula el registro de voluntarios o voluntarias gallegos residentes en el exterior y de sus descendientes.

Fundación que tendrá la misma forma jurídica que la fundación Galicia-Europa (entidad privada pero con rasgos sui generis).

En el año 2008 se anunciaba también el establecimiento de una oficina en Bruselas, pero debido a los cambios introducidos por el nuevo gobierno todo parece indicar que dicha propuesta no se materializará. Pretendían ser pequeñas embajadas, pero debido a sus altos gastos se debieron suprimir.

Favorecerá al establecimiento de convenios de cooperación internacional regional; bilateral y multilateral. Dentro de los bilaterales tenemos que destacar el suscrito entre Galicia y el Norte de Portugal, del que hablaremos ahora.

Paralelamente al desarrollo de la Comunidad de trabajo se iría integrando en ella el eje atlántico del Noroeste peninsular, formado por las 18 principales ciudades de esta Euro-región Galicia-Norte de Portugal.

Esta actividad está creciendo, sobre todo en relación a los Estados integrantes del Mercosur y sus asociados. De tal manera que la Comunidad Gallega ha suscrito acuerdos con el Consejo de Desarrollo del Extremo Sur de Brasil (Codesur) y con la Comisión regional de Comercio Exterior del Noroeste argentino (CRECENEA Litoral). Galicia se ha encargado de coordinar el grupo relativo a América Latina, su labor cristalizaría en 1999 con la suscripción y elaboración de un programa conjunto entre la CRPM y el Codesul y CRECENEA Litoral.

Efectos de la Adhesión a la UE en las Regiones

A) La adhesión a la UE ha supuesto para las regiones una pérdida de sus competencias, pero al mismo tiempo también ha generado efectos positivos, tales como: en primer lugar, la UE convierte en actores, aunque modestos, a las regiones en un nuevo escenario político supra-estatal. En tercer lugar, adquieren fuerza las regiones transfronterizas situadas entre dos Estados más pobres y pequeños y con un peso político menor que algunas regiones reforzará a largo plazo la posición de algunas entidades regionales.

B) Esta relación se sustenta en los mismos principios que la relación entre el Derecho Estatal y europeo. De esta manera se produce una alteración del reparto competencial autonómico establecido en la CE y en el Estatuto de Autonomía, alteración conocida por la doctrina como mutación constitucional. Esta también ha afectado a la CCAA gallega y se agrava por el hecho de la no existencia de un cauce institucionalizado que permita a la comunidad autónoma participar activamente en ese reparto competencial. Esta alteración del reparto se produce por varias vías:

  • Al asumir la UE competencias de titularidad exclusiva Estatal o Autonómica.
  • Al asumir el estado la ejecución de las normativas Comunitarias, al ser el único responsable de su incumplimiento y frente a lo sostenido por el Tribunal Constitucional, en sus sentencias 252/1988, 64/1991, 112/1995, 146/1996…
  • Con el establecimiento de mecanismos de cooperación fijados unilateralmente por el Estado que determina los ámbitos de la misma y limita la cooperación inter-autonómica.

Esta delimitación competencial ha supuesto en algunos casos un incremento de las competencias autonómicas atrayendo nuevas facultades. El ejemplo IGAPE en el ámbito de la proyección exterior de los intereses económicos.

Participación de las CCAA en la Fase Ascendente y Descendente

Dentro del ámbito Estatal la mayoría de los Estatutos establecen un derecho de información por parte del Estado, de los acuerdos y tratados internacionales suscritos que alteren o afecten a una comunidad autónoma, no es el caso del Estatuto Gallego. Sino que la actividad autonómica se va a estructurar sobre dos fases: Ascendente y la Descendente.

La primera de ellas se estructura así en mecanismos de cooperación bilateral y multilateral, la bilateral sería la predominante hasta 1993; la multilateral puede así mismo dividirse en: comisiones sectoriales (creadas a partir del art. 4 de la Ley del Proceso Autonómico y el art. 5 de la Ley 30/1992) formados por el ministro correspondiente y consejeros autonómicos de la materia, sus decisiones solo vinculan a las CCAA que la suscriben, y el CARCE (Conferencia para Asuntos Relacionados con las Comunidades Europeas) se crea en 1988, se institucionaliza con los acuerdos de 1992 y 1994, que se trasladan a un plano legislativo con la Ley 2/1997. El tercero de ellos es la Comisión de Coordinación de Asuntos Comunitarios Europeos, integrada por representantes de segundo nivel (técnicos) de las CCAA y del Estado.

2.- Fase Descendente: Parece dejar en mano de los poderes Estatales la ejecución de los acuerdos y tratados internacionales.
Sin embargo, esto ha de ser matizado debido a la Sentencia 76/1981 del Tribunal Constitucional, que dice que en ningún caso puede suponer una alteración de la delimitación establecida en la Constitución y en los Estatutos de Autonomía. Así mismo, esta sentencia también establece que las previsiones estatutarias sobre la ejecución de tratados incluidas en estatutos como el aragonés, andaluz o vasco no resultarán en este ámbito.

La Comunidad Autónoma en el ámbito de sus competencias puede ejecutar y desarrollar el derecho europeo independientemente de que su estatuto lo contenga. Incluso en este sentido nos encontramos con normas infraestatutarias autonómicas que habilitan a la CCAA para que ésta adopte medidas de ejecución de los tratados internacionales, es el caso del art. 4.7 de la Ley de la Xunta y de su Presidente. Para la ejecución de esos tratados deberá de tenerse en cuenta el acuerdo general sobre la participación en la fase descendente, adoptado en el seno de la CARCE (Conferencia de Asuntos Relacionados con las Comunidades Europeas), de 1995. Fundamentado en dos principios, la autonomía institucional atendiendo a la distribución competencial y el establecimiento de acuerdos sectoriales para la ejecución de dicha normativa. Es el caso de acuerdos en materia de presencia de representantes de las CCAA en la comida de representantes de la UE.

Conflictos y Soluciones en la Aplicación del Derecho Comunitario

Con todo ello, el modelo no está libre de posibles conflictos entre el Estado y la CCAA en el cumplimiento del derecho comunitario. Así, algunos autores como Araceli Margas Martín establecen algunas normas que podrían solucionar dichos conflictos. La primera de ellas sería, ante la carencia o insuficiencia en la aplicación del derecho comunitario por la Comunidad Autónoma, se aplicará como supletorio al derecho estatal. Ante el establecimiento de diferencias destacables en derechos y obligaciones derivadas de la aplicación del derecho comunitario por las comunidades autónomas será posible elaborar una Ley de armonización por el Estado art. 150.3 de la CE.

Si la normativa autonómica de aplicación fuese contraria al propio derecho comunitario cabría aplicar los derechos de control jurisdiccional fijados en el art. 153 de la CE. Pudiendo de este modo, los consejeros de las CCAA acudir al consejo en representación del Estado, sin embargo, esta posibilidad no se ha llevado a la práctica. Se han producido cambios a partir del año 2004 permitiendo que una delegación autónoma acompañase al delegado español, pero estos cambios no llegan a equipararse a la representación regional ejercida por otros Estados como Alemania y Reino Unido.

Esta Consejería serviría también de velo en las oficinas autonómicas en Bruselas.

Con los proyectos de Tratados constitucionales que incrementan sus competencias, de tal manera que aunque la participación de las CCAA en él es directa, sin embargo, su acción es limitada, al no ser vinculantes sus decisiones.

El acuerdo sobre procedimientos en el Tribunal de Justicia del 11 de diciembre de 1997 permitirá que las CCAA impugnen ante los actos comunitarios a través de los recursos de nulidad, omisión y responsabilidad extracontractual, si bien para ello se les requiere la justificación de una afectación directa e individual en el proceso, requisito no exigido a los Estados.

Estas oficinas se constituirán bajo fórmulas jurídicas distintas, consorcios patronatos o fundaciones como la fundación Galicia-Europa. Hasta ahora viene actuando como una especie de lobby (grupos de presión política) de las CCAA ante la toma de decisiones comunitarias.

La administración estatal fijó una lista de 55 comités en los que podrían participar las CCAA, siendo rechazados 6 por ellas.

  • La conferencia de presidentes: Se crea a partir de un acuerdo de 28 de octubre de 2004, este será el máximo órgano de nivel político entre el Estado y la CCAA.