Las Funciones de las Cortes Generales

Las principales funciones que competen a las Cortes Generales son: la potestad legislativa del Estado, la aprobación de los Presupuestos Generales del Estado y el control de la acción del Gobierno.

1. La Función Legislativa

El artículo 66.2 de la Constitución Española atribuye el ejercicio de la potestad legislativa a las Cortes Generales en exclusiva. Esto constituye una manifestación más del sistema de Monarquía Parlamentaria como forma de gobierno que se recoge en el artículo 1.3. El principio democrático ha desplazado de forma definitiva al principio monárquico, que ha dejado así de tener trascendencia jurídica. La soberanía ha dejado de residir en el Rey para pasar a residir en el pueblo, y el fruto del proceso legislativo, la Ley, consiste en la voluntad del pueblo.

El Senado carece, en términos generales, de iniciativa legislativa (o de reforma) autónoma, ya que las proposiciones de ley que toma en consideración deben ser remitidas al Congreso, que las debe hacer acceder a la fase central del procedimiento legislativo (art. 89.2). Por otra parte, su operatividad se reduce a constituir una simple Cámara de reflexión o de segunda lectura, por dos motivos:

  • El breve plazo que le atribuye el art. 90.3 para vetar o enmendar el texto procedente del Congreso.
  • La facilidad con que este último puede superar las objeciones que el Senado le ha formulado.

El procedimiento legislativo ordinario consiste en una concatenación de actos producidos por diversos sujetos u órganos que desembocan en la formación de la Ley en sede parlamentaria. Se estructura en tres grandes fases:

  1. Fase inicial: Se activa el procedimiento legislativo.
  2. Fase central: Se constituye la Ley a través de los trabajos desarrollados en el Congreso y Senado.
  3. Fase integrativa de la eficacia de la Ley: Se verifica a través de los actos de sanción, promulgación y publicación.

En todo caso, los principios fundamentales en el discurrir del procedimiento legislativo son la publicidad y el respeto por el derecho de participación.

A) La Iniciativa Legislativa

El artículo 87 de la Constitución Española establece una enumeración tasada de sujetos que pueden iniciar el procedimiento legislativo. Se trata del Gobierno, el Congreso, el Senado, las Asambleas Legislativas de las CCAA y la iniciativa activada a través de la petición popular. En la práctica, el ejercicio de la iniciativa parlamentaria de las leyes (y no digamos la dimanada de las Asambleas de las CCAA y las que son fruto de una petición popular) queda relegado a un segundo plano. En definitiva, “los miembros de las Cámaras desvían su iniciativa legislativa real hacia las enmiendas, aunque las mismas características del funcionamiento de la mayoría concede al Gobierno la facultad de oponerse también a ellas a través de sus grupos, lo que refuerza la tendencia a convertirse en muchos casos en simple expresión de actitudes puntuales ante la opinión pública”.

a) La Iniciativa Legislativa del Gobierno

Los Proyectos de Ley gozan de prioridad en su tramitación frente a las Proposiciones de Ley (art. 89.1 C.E.) y son aprobados en Consejo de Ministros, que los someterá al Congreso, acompañados de una exposición de motivos y de los antecedentes necesarios para pronunciarse sobre ellos (art. 88 C.E.). La Constitución Española establece una reserva material con relación a la iniciativa legislativa gubernamental: según el art. 134.1, el Gobierno es el único órgano con legitimación para elaborar los Presupuestos Generales del Estado, y, en este sentido, toda proposición o enmienda que suponga aumento de los créditos o disminución de los ingresos correspondientes al mismo ejercicio presupuestario requerirá la conformidad del Gobierno para su tramitación (arts. 134.6 y 126.2 C.E.).

b) La Iniciativa Legislativa Parlamentaria

Nos referimos tanto a la iniciativa legislativa dimanada del Congreso como a aquella dimanada del Senado. La práctica ha relegado esta iniciativa a un segundo plano cuantitativo y cualitativo en favor de aquella desarrollada por el Gobierno.

Proposiciones de Ley en el Congreso de los Diputados

Las pueden presentar, bien un Diputado con la firma de otros catorce miembros de la Cámara, bien un Grupo Parlamentario con la sola firma de su portavoz. Deben presentarse acompañadas de una Exposición de Motivos. Ejercitada la iniciativa, la Mesa del Congreso ordena la publicación de la Proposición de Ley y su remisión al Gobierno para que manifieste su criterio respecto a la toma en consideración, así como su conformidad o no a la tramitación si implicara aumento de los créditos o disminución de los ingresos presupuestarios. Transcurridos 30 días sin que el Gobierno haya negado expresamente su conformidad a la tramitación, la Proposición de Ley queda en condiciones de ser incluida en el orden del día del Pleno. La Cámara adopta o rechaza una Proposición de Ley tras un debate general. La adopción de la iniciativa por la Cámara permite continuar con el procedimiento legislativo. Esta fase se justifica por la necesidad de que, sin la anuencia del apoyo de la mayoría parlamentaria-gubernamental, no se podrá avanzar en los sucesivos trámites del procedimiento legislativo; es la voluntad de la mayoría de la Cámara sobre su disposición a legislar un tema a partir de un texto determinado. Acto seguido, el Presidente pregunta a la Cámara si toma o no en consideración la Proposición de Ley de que se trate. En caso afirmativo, la Mesa de la Cámara acordará su envío a la Comisión competente y la apertura del correspondiente plazo de presentación de enmiendas; son admisibles enmiendas de totalidad o de devolución. La Proposición seguirá el trámite previsto para los Proyectos de Ley, correspondiendo a uno de los proponentes o a un Diputado del Grupo autor de la iniciativa la presentación de la misma ante el Pleno.

Proposiciones de Ley en el Senado

Deberán formularse en un texto articulado, acompañado de una exposición justificativa y una memoria que evalúe su coste económico. Se presentan por un Grupo Parlamentario o veinticinco Senadores. Presentada la Proposición de Ley, el Presidente del Senado dispondrá su inmediata publicación oficial. Acto seguido, se abre un plazo no superior a 15 días en el que podrán presentarse otras Proposiciones de Ley. Concluido el plazo dispuesto por el Presidente, la Proposición o Proposiciones de Ley presentadas se incluirán en el orden del día de las sesiones plenarias. Cada una de las Proposiciones de Ley debe ser debatida en el mismo orden de presentación, seguido de dos turnos a favor y dos en contra. Cada uno de estos turnos no podrá exceder de diez minutos. Aprobada una de ellas, se entenderá efectuada su toma en consideración, y el Presidente la remitirá al Congreso de los Diputados para su trámite en éste como tal Proposición.

c) La Iniciativa Legislativa de las Asambleas de las CCAA

Puede adoptar dos modalidades. Las CCAA pueden solicitar del Gobierno la adopción de un Proyecto de Ley o bien formular ellas mismas una Proposición de Ley a la Mesa del Congreso, delegando ante dicha Cámara un número máximo de tres miembros de la Asamblea encargados de su defensa. Estas Proposiciones de Ley, como las procedentes de la iniciativa legislativa popular, serán examinadas por la Mesa del Congreso a efectos de verificar el cumplimiento de los requisitos legalmente establecidos.

d) La Iniciativa Legislativa Popular

El artículo 87.3 de la Constitución Española contempla el ejercicio de la iniciativa legislativa a través de la presentación de Proposiciones de Ley por parte de los ciudadanos. De su regulación constitucional y de su desarrollo legislativo (Ley Orgánica 3/1984), se desprende que su finalidad última es “la movilización de una opinión frente a la representación parlamentaria”. Los ciudadanos que quieran promover una iniciativa legislativa popular precisarán el importante respaldo de no menos de 500.000 firmas acreditadas, requisito nada fácil de cumplimentar. Jamás podrán presentar una Proposición de Ley sobre materias propias de ley orgánica, tributarias o de carácter internacional, ni en lo relativo a la prerrogativa de gracia (art. 87.3 C.E.). Para formalizar la iniciativa legislativa popular es preciso que una comisión promotora presente ante la Mesa del Congreso de los Diputados un texto articulado precedido por una Exposición de Motivos, acompañado de un documento que exponga las razones que justifican la tramitación y aprobación de esa Proposición de Ley y la relación de los miembros que componen la Comisión promotora de la iniciativa, con expresión de los datos personales de todos ellos. La Mesa del Congreso examina la documentación que le ha sido remitida y decide, en un plazo de quince días desde la recepción de dicha documentación, sobre la admisibilidad de la iniciativa. Contra la decisión de la Mesa del Congreso de inadmitir a trámite la Proposición de Ley popular cabrá interponer recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional. Si, por el contrario, la Mesa del Congreso admite a trámite la Proposición de Ley popular, lo comunica a la Junta Electoral Central para que supervise la regularidad del procedimiento de recogida de firmas. A partir de ese momento se buscará el apoyo de 500.000 electores que avalen la propuesta. Se trata de un supuesto sui generis por dos razones fundamentalmente:

  1. Se afirma que el texto ya tiene suficiente legitimación con el respaldo de las 500.000 firmas acreditadas y, por tanto, el trámite de toma en consideración no es necesario.
  2. La tramitación de la Proposición de Ley popular por el procedimiento legislativo ordinario puede conducir a desfigurar el texto presentado y a que se apruebe otro que traicione absolutamente el deseo de la propuesta popular.