Bienes de Dominio Público: Concepto, Clases y Afectación

Clasificación de los Bienes de Dominio Público

Son bienes de dominio público aquellos que, “siendo de titularidad pública, se encuentren afectados al uso general o al servicio público, como aquellos a los que una ley otorgue el carácter de demaniales” (art. 5 LPAP). Se sigue la tradición recogida en el Código Civil que considera a los mismos como los bienes destinados a un uso público, servicio público o fomento de la riqueza nacional (art. 339 CC), si bien la última finalidad, donde se incluyen las minas, no ha sido recogida por la LPAP. Hauriou entendía que el dominio público se compone de: “las propiedades administrativas afectadas a la utilidad pública que, como consecuencia de tal afectación, quedan sometidas a un régimen especial de utilización y protección”.

Se pueden clasificar los bienes de dominio público atendiendo a:

  1. Su destino:
    • Bienes de dominio público por estar destinados a un uso público: Incluyen desde calles o plazas a la ribera de los ríos o playas.
    • Bienes de dominio público por estar destinados a un servicio público: Con finalidades administrativas, como por ejemplo, colegios u hospitales.
  2. Su naturaleza:
    • Bienes de dominio público natural: Bienes que son de dominio público atendiendo a sus características naturales que los hacen poseer una cierta tendencia a su uso y disfrute por todos (ej: ríos o las playas). Solo mediante su desnaturalización dejan de ser bienes demaniales.
    • Dominio público artificial: Bienes creados por los hombres y cuya demanialidad es una cuestión actual y coyuntural.
    • Bienes de dominio público por determinación legal: Declarados por ley, ej: minas o vías pecuarias.

Afectación de los Bienes de Dominio Público

La característica esencial de un bien de dominio público es su afectación o destino a un uso o servicio público. La afectación es, según el art. 65 LPAP, la “vinculación de los bienes y derechos a un uso general o servicio público, y su consiguiente integración en el dominio público”. De acuerdo con Santamaría Pastor, la afectación se puede realizar de las siguientes formas:

  • Afectación mediante ley o “ex lege”: Una ley califica como dominio público determinadas categorías de bienes, ej: los ríos (Texto Refundido de Ley de Aguas); carreteras, autovías y autopistas (Ley de Carreteras). El art. 132.2 CE establece que “serán bienes de dominio público estatal los que determine la ley”, e incluso, se produce una afectación directamente por la Constitución, en el supuesto de playas, zona marítimo-terrestre, mar territorial y recursos naturales de la zona económica y plataforma continental.
  • Afectación expresa: Producida por un acto o resolución administrativa que destina un bien a un uso o servicio público. El procedimiento administrativo para afectar un bien de titularidad estatal a un uso o servicio público está regulado por el art. 68 LPAP.
  • Afectación implícita: Acto administrativo que tiene una finalidad diversa pero conlleva el destino de un bien a un uso o servicio público, ej: expropiación (art. 66.2, c, LPAP) o aprobación de planes de obras y servicios estatales (art. 66.2, d, LPAP).
  • Afectación presunta: Un bien se encuentra destinado a un uso o servicio público pero sin estar amparado por un acto administrativo. En concreto, el art. 66.2 establece: “la utilización pública, notoria y continuada por la Administración General del Estado”, “de bienes y derechos de su titularidad para un servicio o uso general”, aunque no es requisito indispensable la previa titularidad administrativa del bien, como indica el art. 66.2, b, al prever la adquisición de un bien por usucapión, cuando los actos posesorios vinculen dicho bien a un uso o servicio público.

Es posible que un mismo bien esté afectado a varios usos o servicios públicos a la vez, a través de las afectaciones concurrentes (art. 67 LPAP), tales usos o servicios deben ser compatibles.

Desafectación y Mutaciones Demaniales

Desafectación de los Bienes de Dominio Público

La desafectación, según el art. 69.1 LPAP, implica que tales bienes demaniales pierden “esa condición, adquiriendo la de patrimoniales”, “por dejar de destinarse al uso general o al servicio público”. El apartado 2 del mismo artículo indica que: “salvo en los supuestos previstos en esta ley, la desafectación deberá realizarse siempre de manera expresa”. La doctrina plantea dudas sobre la admisión o no de las desafectaciones implícitas y presuntas (Santamaría Pastor).

Mutaciones Demaniales

Las mutaciones demaniales se producen cuando un bien demanial destinado a un uso o servicio público concreto, deja de estar afectado a tal uso o servicio y pasa simultáneamente a estar afectado a otro uso o servicio público diferente, bien en la misma Administración Pública o en cualquiera de sus organismos públicos vinculados o dependientes (art. 71 LPAP, si bien sólo prevé las mutaciones de bienes demaniales de la Administración General del Estado y con sus organismos públicos vinculados o dependientes). También se considera mutación demanial cuando existe un cambio en la titularidad pública del bien concreto.

No obstante, también se prevé la posibilidad de afectar un bien demanial de la Administración General del Estado u organismos públicos a otras Administraciones Públicas para destinarlo a un uso o servicio de su competencia (art. 71.4). Esto sería la adscripción, en la que no se altera ni la titularidad de los bienes ni su carácter demanial, y cuyo procedimiento se encuentra regulado en los arts. 73 a 79 LPAP.

Se establece en la LPAP que solo puede efectuarse una mutación demanial de forma expresa, es decir, siguiendo el procedimiento del art. 72, salvo en el supuesto de reestructuración orgánica, que sigue lo indicado en la disposición que regule tal reestructuración, y si no indica nada, pasarán del antiguo órgano al nuevo sin necesidad de declaración expresa (art. 71. 2 y 3).

Adquisición de Bienes por las Administraciones Públicas

Las Administraciones Públicas pueden adquirir bienes y derechos por cualquiera de los modos previstos en el ordenamiento jurídico según los arts. 15 y 16 LPAP. Tales bienes y derechos se entienden adquiridos por la Administración General del Estado como patrimoniales, sin perjuicio de su posterior afectación. La LPAP especifica los modos más usuales de adquisición de bienes y derechos por las Administraciones Públicas, y se pueden adquirir:

  • Por atribución de la ley: Realizada directamente por una norma de ese rango. La propia LPAP establece algunos ejemplos como la adquisición de inmuebles vacantes (art. 17), que son adquiridos por la Administración por ministerio de la ley sin necesidad de acto o declaración.
  • A título oneroso: Con ejercicio o no de la potestad de expropiación (art. 19 LPAP), mediante una contraprestación, normalmente, monetaria, a cargo de la Administración Pública. Encontramos la adquisición de bienes y derechos mediante el ejercicio de la potestad de expropiación (art. 24 LPAP) o mediante adjudicación judicial o administrativa -vía procedimiento de apremio- para el pago de deudas del particular con la Administración (arts. 25, 26 y 27 LPAP). El modo más usual es la adquisición mediante la celebración de un contrato. Se indica que la adquisición de bienes y derechos por la Administración podrá realizarse a través de cualquier contrato, típico o atípico, regulando posteriormente las reglas propias de adquisición mediante contrato en función del tipo de bien en lo referido a los actos preparatorios y adjudicación. Tales contratos serían mixtos.