La Técnica Autorizatoria: Concepto, Naturaleza y Clases

La autorización es el acto administrativo que levanta la prohibición preventivamente establecida por la norma de policía, previa comprobación de que el ejercicio de la actividad inicialmente prohibida no ha de producir en el caso concreto considerado perturbación para el buen orden de la cosa pública. Preexistencia en el sujeto autorizado de un derecho verdadero y propio, cuyo libre ejercicio permite la autorización removiendo los límites que ha dicho ejercicio opone el interés público. La limitación del número de autorizaciones que en cada caso pueden obtenerse, hacen cada vez más ilusoria la imagen de un derecho preexistente, que es un poder genérico de libre desenvolvimiento de la personalidad cuya concreción encuentra en la autorización ya otorgada su título específico de concreción y contenido. Las normas positivas tienden a expresarse en forma positiva poniendo el acento en la existencia en el particular de un deber de solicitar la autorización. Acto de la Administración por el que ésta consiente a un particular el ejercicio de una actividad privada, aunque inicialmente prohibida con fines de control administrativo de su ejercicio, constituyendo al propio tiempo la situación jurídica correspondiente. Supone la existencia de una prohibición general previa que actúa sobre actividades que la norma considera como propias de los particulares.

Tipos de Autorizaciones

Hay diversos tipos de autorizaciones en función del criterio clasificador que se utilice, criterios que no son incompatibles unos con otros. Algunos de estos criterios diferencian entre:

a) Autorizaciones Simples y Operativas

  • Autorizaciones simples: proponen controlar la actividad autorizada y acotarla negativamente dentro de unos límites determinados. Su ámbito es el del orden público y las zonas más o menos próximas al mismo.
  • Autorizaciones operativas: pretenden ir orientando positivamente la actividad de su titular en la dirección previamente definida por planes o programas sectoriales o por la propia norma en cada caso aplicable.

b) Autorizaciones por Operación y de Funcionamiento

  • Autorizaciones por operación: esa relación es episódica y no crea ningún vínculo estable entre las partes. Realizada la operación comercial o construido el edificio autorizado, los efectos de la autorización otorgada se agotan y la relación establecida por el acto de otorgamiento se extingue.
  • Autorizaciones de funcionamiento: cuando el sujeto de la autorización es la apertura de una instalación o de un establecimiento o el ejercicio de una actividad por tiempo indefinido. En estos casos la autorización hace surgir una relación permanente entre la Administración y el sujeto autorizado.

c) Autorizaciones Regladas y Discrecionales

  • Autorizaciones regladas y autorizaciones discrecionales: licencias de edificación. Los Planes de ordenación definen la calificación correspondiente a cada terreno, precisan su destino, señalan los usos posibles y su concreta intensidad. La Administración no es libre para decidir si otorga o no una licencia, las leyes y reglamentos la indican y ordenan cuándo debe otorgarla y cuándo negarla.

d) Autorizaciones Personales, Reales y Mixtas

  • Autorizaciones personales: la norma exige que la actividad autorizada se ejercite precisamente por el titular de la autorización y las excepciones a esta regla deben ser aprobadas por la administración previa comprobación de la concurrencia en el representante de las mismas cualidades exigidas al titular. La transmisión de la autorización no puede hacerse libremente. La contemplación de las cualidades personales del peticionario justifica el sometimiento a un plazo determinado de este tipo de autorizaciones, en el que es previsible el mantenimiento de las cualidades consideradas como necesarias o la imposición de renovaciones periódicas llamadas a comprobar este extremo.
  • Reales: lo decisivo son las condiciones del objeto. No hay ninguna prohibición o limitación a la libre transmisión de las mismas, solo un deber de comunicarla a la Administración que la otorgó. El cambio en las condiciones del objeto es decisivo y requiere una nueva autorización.
  • Mixtas: vienen a sumarse las limitaciones propias de los dos tipos de autorizaciones aludidos. La autorización se vincula a unas circunstancias, personales o reales, determinadas en relación a un cierto momento. Cualquiera que sea su clase, no impide el replanteamiento de la petición ni el buen éxito de la misma.

La Delimitación Administrativa de Derechos Privados

Se trata de dar la vuelta al problema de una intervención concreta, eliminando el dato básico de una actuación privada inicialmente libre sobre la cual la Administración debe de obrar por vía de limitación o de imposición de deberes o cargas. No es lo mismo la limitación de derechos que la propia delimitación por parte de la Administración de un derecho privado. Hablamos de un plus en la intervención de la Administración en la esfera de los interesados, ya no hablamos sólo de supuestos en los que se limitan derechos, sino de algo más importante, decisivo, esto es el hecho de definir la propia Administración, según su actuación, unos derechos en cuanto a su contenido y alcance.

a) La Calificación Demanial de Bienes con Utilidad Privada

La técnica que ahora nos interesa consiste en extender bienes demaniales a cosas que están vocadas a producir bienes dentro del tráfico privado: agua y minas. Si el agua o la mina se califican de privadas, su apropiación y utilización quedan remitidas al libre comercio. Si se emplea la técnica demanial con la Nueva Ley de Aguas, ningún privado podrá utilizar los respectivos recursos sin una previa concesión administrativa. La Ley de Minas 1973 ha extendido de forma resuelta la calificación demanial de recursos mineros o geológicos respecto de las antiguas rocas; respecto de las llamadas estructuras subterráneas, que no producen recurso mineral alguno y de los yacimientos de origen natural.

b) El Caso de los Derechos de Caza

Artículo 610 del Código Civil: el derecho de caza estaría configurado como un ius hominis general, propio de todos los particulares, que la Administración, somete a la limitación con técnicas como la previa licencia de caza y de armas y la limitación de especies, tiempos y modos de caza. Todo esto culmina con la Ley de Conservación de Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres. Frente al principio del derecho de caza, las Administraciones Públicas adoptarán las medidas necesarias para garantizar la conservación de la especies de la flora y la fauna que viven en estado silvestre en el territorio español (artículo 26).

c) Las Concesiones de Servicio Público e Industriales

Tiene por objeto la exclusión de dicha libertad y la constitución de un monopolio administrativo, desde el cual, se otorgan luego derechos de explotación a empresas privadas en atención a los fines sociales que el servicio público intenta atender.

d) En la Propiedad Urbana

La Ley del Suelo de 1998, artículo 1.º, define el contenido básico de propiedad del suelo de acuerdo con su función social. Se trata de definir su propio contenido. Clasificación: suelo urbano, suelo urbanizable y suelo no urbanizable. El derecho de edificar está reservado a los propietarios del suelo urbano los cuales deberán seguir las pautas establecidas en los planes urbanísticos. La Ley del Suelo remite el Plan aprobado por la Administración esa determinación, que queda hecha desde la perspectiva de una situación espacial, urbana, social absolutamente singular, la que es propia de cada ciudad.

e) La Extensión de esta Técnica a Otras Formas de Propiedad o de Empresa

La técnica de las directrices o instrucciones vinculantes duraderas, suponen un plus sobre la simple orden singular, agotada en un simple acto de cumplimiento o en una operación de transformación determinada. A veces se encuentran en Planes sectoriales. Otras veces se impone a través de las autorizaciones operativas. Tales directrices se limitan a la formulación de objetivos, para cuya realización la libertad y el riesgo empresariales siguen siendo operativos; y en la solicitud voluntaria de beneficios o de autorizaciones cuyo otorgamiento comporta tales directrices operativas.

El Procedimiento Administrativo como Institución Jurídica

A. Concepto

Modo a través del cual se han de producir los diferentes tipos de actuaciones de la Administración. No desempeña el mismo papel que el proceso judicial, tienen fines diferentes:

  • Proceso Administrativo: hay 3 finalidades: Garantía de los derechos de los interesados administrados, eficacia y pronta satisfacción del interés general.
  • Proceso judicial: se trata de averiguar la verdad y satisfacer las pretensiones de las partes.

Todo procedimiento desempeña 3 funciones:

  • Cauce para la participación de los administrados en la elaboración de actos o disposiciones.
  • Hacer efectivos los derechos e intereses de los ciudadanos.
  • Vía para la más rápida y eficaz satisfacción de los intereses generales.

B. Clases

1. Procedimiento General/Ordinario/Común; Procedimientos Especiales

La Ley atiende a un criterio de unidad. Procura reunir las normas de procedimiento en un texto único aplicable a todos los Departamentos ministeriales, con las salvedades que en su articulado y en las disposiciones finales se establecen respecto a los Ministerios militares. Respeta la especialidad de determinadas materias administrativas que postulan un procedimiento administrativo distinto del ordinario y a las que la Ley se aplicará con carácter supletorio. Los procedimientos especiales proliferaron en exceso, presionando constantemente sobre el procedimiento modelado en la Ley con carácter general.

2. Declarativo, Ejecutivo y de Gestión

  • Declarativo: elaboración de una decisión que da lugar al procedimiento sancionador.
  • Ejecutivo: realización material de una decisión anterior ya definitiva.
  • De gestión: tienen una finalidad de tipo técnico y de carácter interno, preparatoria de una decisión ulterior.

3. Ordinario; De Urgencia/Sumario

Los trámites y plazos del procedimiento ordinario se simplifican y abrevian del modo previsto en sus disposiciones reguladoras, eliminándose algunos de ellos en ciertos casos y llegando a trastornar el sistema de garantías del administrado.

4. Unilaterales; Con Acuerdo

El procedimiento administrativo enfrenta a la Administración con uno o varios administrados, que se encuentran en relación a aquella en una posición semejante. Puede ocurrir que la posición de los administrados sea contrapuesta y la Administración se presente en el procedimiento como gestora del interés público y como árbitro entre los intereses contradictorios de los particulares.

La Regulación Positiva

El ámbito de aplicación del procedimiento, en principio, la pretensión es que abarque a todas las Administraciones Públicas del Estado (principio de seguridad jurídica) tal y como lo dispone también la Constitución Española que atribuye la competencia exclusiva a la Administración sobre las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas y el régimen estatutario de sus funcionarios, así como sobre el procedimiento administrativo común… (artículo 149.1.18º) Por tanto el principio general es el de aplicabilidad general de la LPC a todas las Administraciones Públicas. Pero existe una relación de excepciones a la regla general:

  • Las Comunidades Autónomas también tienen competencias legislativas en materia del procedimiento administrativo, en conexión con la competencia del Estado.
  • La LPC sigue la legislación anterior al pretender configurar sus normas en materia administrativa como supletorias respecto a las reguladoras de los distintos procedimientos especiales. La primera norma a tener en cuenta será la especial, y después la general.
  • La LPC contempla la posibilidad de su deslegalización lo que supone un riesgo de dispersión normativa.
  • Además renuncia a establecer una regulación uniforme respecto de cuestiones capitales: duración del procedimiento, efectos de la falta de resolución en plazo, etc.
  • Las reglas de la LPC no se aplican enteramente al admin institucional, sino sólo cuando ejercen potestades Administrativas, pero cuando no ejerzan funciones públicas no se sujetan a las reglas de la LPC.
  • Las Administraciones corporativas se rigen por sus propias reglas (colegios profesionales), y las normas de la LPC sólo se aplican cuando ejerzan funciones públicas.

Los Principios Generales Informadores

Estos principios son el único medio de asegurar un mínimo de unidad, para reducir la dispersión y el particularismo que acabamos de ver.

1. Carácter Contradictorio

(Artículo 31 LPC) Todos los que tengan derecho o intereses deben tener la posibilidad de hacerlos valer confrontando sus intereses con los de los demás, antes de que la Administración se pronuncie. Se trata de que los terceros puedan tener la oportunidad de participar en el procedimiento, es el derecho a velar por sus derechos e intereses y a defender su posición. Confrontación de intereses por sus titulares (interesados: afectados o terceros a los que pueda afectar). Derecho a opinar de otros y a oponerse porque los procedimientos suelen afectar a terceros. Cuando la Administración no da esta oportunidad de defensa de un interés legítimo da lugar a una situación de indefensión. No hay procedimiento válido si no existe igualdad de oportunidades entre las partes en cada una de las fases procesales, esto es, si no existe un auténtico debate contradictorio tanto sobre los hechos como sobre su calificación jurídica.

2. Principio de Economía Procesal

La Administración tiene el deber de adoptar todas las medidas necesarias para garantía de las normas de economía, celeridad y eficacia. La cuestión es establecer qué es más importante, la eficacia a la que está vinculada al principio de economía procesal, o la legalidad, cuando entran en colisión. Pues bien, la eficacia tiene que ser procurada siempre con estricto respeto a los valores superiores que la Constitución Española consagra, a los derechos fundamentales y a las Leyes que garantizan la protección de estos derechos. (1º legalidad y sólo después eficacia).

3. Principio In Dubio Pro Actione

Principio antiformalista, supone la necesidad de interpretación siempre de las normas en el sentido más favorable a la continuación del procedimiento hasta su total conclusión, teniendo en cuenta los derechos de los administrados, lo cual es muy importante. Disminuye la importancia de las formas queriendo asegurar en todo caso la interpretación más favorable en torno al derecho de acción (recurso) del interesado.

4. Principio de Oficialidad

Es un deber de la Administración el impulsar de oficio el procedimiento en todos sus trámites. Es la Administración la que tiene la carga de desarrollar toda la actividad que sea precisa. El artículo 78.1 establece, por su parte, que los actos de instrucción necesarios para la determinación, conocimiento y comprobación de los hechos en virtud de los cuales deba pronunciarse la resolución, se realizarán de oficio por el órgano que tramite el procedimiento. Ese de oficio se traduce en 2 reglas:

  • La Administración está obligada a abrir el período de prueba en el procedimiento aunque las partes no lo pidan, siempre que no tenga clara la certeza de los hechos o cuando la naturaleza del procedimiento lo exija.
  • La Administración tiene siempre el deber de resolver en un plazo determinado, lo cual es un derecho del ciudadano. Cabe la posibilidad de remover al personal (responsabilidad disciplinaria), pero no suele ser lo que le preocupa al interesado, sino más bien la responsabilidad patrimonial.

5. Exigencia de Legitimación

Se trata del hecho de ostentar una cualidad especial, de que exista una relación con el procedimiento. Este principio obliga a la Administración a otorgar la condición de interesados a los que ostentan un interés legítimo que pueda verse afectado por la resolución de la Administración. La LPC, traslada la fórmula del artículo 24 de la Constitución Española. La noción de interés legítimo es amplia, abarca tanto al afectado directamente por la resolución como al tercero que pueda resultar perjudicado e beneficiado, por tanto, abarca intereses indirectos, colectivos y difusos.

6. Imparcialidad

Aún cuando es cierto que la Administración es juez y parte, lo cual sin duda relativiza el principio, lo cierto es que el ordenamiento enfatiza en este principio porque muchas veces no es parte sino sólo juez que dirime sobre las diferencias entre particulares, por tanto no siempre la Administración tiene un interés particular. Cuando es juez, la Administración tiene que ser imparcial, árbitro, entidad neutral. Y cuando ejerza la potestad sancionadora, también tendrá que actuar con imparcialidad. El legislador en su preocupación por la imparcialidad ha establecido varios mecanismos para garantizarla:

  • Abstención: deber de abstención de la Administración cuando exista un vínculo con los intereses. Incluso se prevé la posibilidad de responsabilidad del que tiene que abstenerse y no lo hace.
  • Recusación: para la falta de abstención, los interesados pueden recusar por escrito a las personas que tengan cierto interés en el asunto.

7. Principio de Transparencia

Se trata de la traslación del principio de publicidad de las normas contenido en el artículo 9.3 de la Constitución Española. En conexión, se concede a los administrados el derecho a acceder a los registros administrativos y archivos. De esto se ha hecho eco la LPC en varios mandatos que tienden a asegurar la transparencia de la Administración y permiten la crítica pública y permiten al administrado preparar los recursos contra la administración, artículo 35: los ciudadanos, en sus relaciones con las Administraciones Públicas, tienen los siguientes derechos:

  • a) A conocer, en cualquier momento, el estado de la tramitación de los procedimientos en los que tengan la condición de interesados, y obtener copias de documentos contenidos en ellos.
  • b) A identificar a las autoridades y al personal al servicio de las Administraciones Públicas bajo cuya responsabilidad se tramiten los procedimientos.
  • c) A obtener copia sellada de los documentos que presenten, aportándola junto con los originales, así como a la devolución de estos, salvo cuando los originales deban obrar en el procedimiento.
  • d) A utilizar las lenguas oficiales en el territorio de su Comunidad Autónoma, de acuerdo con lo previsto en esta Ley y en el resto de Ordenamiento Jurídico.
  • e) A formular alegaciones y a aportar documentos en cualquier fase del procedimiento anterior al trámite de audiencia, que deberán ser tenidos en cuenta por el órgano competente al redactar la propuesta de resolución.
  • f) A no presentar documentos no exigidos por las normas aplicables al procedimiento de que se trate, o que ya se encuentren en poder de la Administración actuante.
  • g) A obtener información y orientación acerca de los requisitos jurídicos o técnicos que las disposiciones vigentes impongan a los proyectos, actuaciones o solicitudes que se propongan realizar.
  • h) Al acceso a los registros y archivos de las Administraciones Públicas en los términos previstos en la Constitución Española y en ésta u otras Leyes.
  • i) A ser tratados con respeto y deferencia por las autoridades y funcionarios, que habrán de facilitarles el ejercicio de sus derechos y el cumplimiento de sus obligaciones.
  • j) A exigir las responsabilidades de las Administraciones Públicas y del personal a su servicio, cuando así corresponda legalmente.
  • k) Cualesquiera otros que les reconozcan la Constitución Española y las Leyes.

8. Gratuidad

No hay un reconocimiento formal y expreso, sin embargo es un principio informador. No se contradice con el hecho de las tasas que se establecen para gravar la prestación de un servicio que deberá pagar el interesado. Las tasas son una fuente de financiación, el problema es su desproporción, lo que les hace parecer tener un carácter confiscatorio. Cualquier procedimiento no genera más gastos que la solicitud de las pruebas. Además no se exige un representante legal ni estar asistido por un letrado.

Los Interesados

A. Concepto y Clases de Interesados

El artículo 31 establece que se consideran interesados en el procedimiento administrativo las siguientes personas:

  • Quienes promuevan como titulares de derechos o intereses legítimos, individuales o colectivos.
  • Los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que puedan resultar directamente afectados por la decisión que en el mismo se adopte.
  • Aquellos cuyos intereses legítimos, individuales o colectivos, puedan resultar afectados por la resolución y se personen en el procedimiento en tanto no hay recaído resolución definitiva.

B. Posición de los Interesados en el Procedimiento

Sólo los interesados tienen una serie de importantes derechos en orden a la tramitación y desenvolvimiento del procedimiento administrativo y a la eventual impugnación de su resolución final.

C. Capacidad y Representación de los Interesados

Todos los que gocen de capacidad jurídica y de obrar en el ámbito jurídico administrativo pueden actuar por sí mismos en el procedimiento o conferir su representación a un tercero sin ninguna limitación.