Transformaciones de la Teoría de la Ley

A. Superioridad, Fuerza, Valor y Rango de Ley

El concepto de ley que se ha seguido tradicionalmente tiene siempre presente el criterio de la generalidad. La ley es la norma general y abstracta emanada del Parlamento y caracterizada por ser superior a todas las demás normas que integran el ordenamiento jurídico. Este concepto de ley incluye, además, la potestad del legislador para regular sobre cualquier materia o sobre cualquier asunto. En la actualidad, este concepto, según la doctrina, ha de completarse con otros criterios que tengan en cuenta que la ley, hoy en día, forma parte de un ordenamiento jurídico complejo y subordinado en todo caso a la Constitución Española (CE). De esta forma, la ley ya no sería la norma de cabecera del sistema porque esta posición la ocuparía la CE.

En segundo lugar, la ley, además, tampoco es la norma principal del ordenamiento jurídico en sentido abstracto, en la medida en que, por virtud del principio de competencia, la superioridad de la ley formal vendrá determinada por la materia que regule dicha ley.

En tercer lugar, porque por virtud del principio de autonomía local, existirán determinados supuestos en los que la ley no será el centro único del sistema normativo en la medida en que las normas emanadas de los ayuntamientos podrán, en casos muy concretos, establecer regulaciones que vayan más allá de lo establecido en la ley y no se limiten, por tanto, a desarrollar o a ejecutar su contenido.

Por último, remarcar que la CE no prohíbe expresamente la existencia de leyes particulares (emisión de deuda pública). Según el Tribunal Constitucional, solamente estarían prohibidas estas leyes particulares cuando las mismas sean contrarias a los derechos fundamentales y, además, impliquen la vulneración del artículo 9.3 de la CE. El Tribunal Constitucional afirma que se satisface el derecho a la defensa solamente con la posibilidad de que los afectados por esa ley puedan plantear una cuestión de inconstitucionalidad en el marco del proceso.

B. La Ley en el Estado Unitario y Centralizado

El artículo 6 de la Declaración de Derechos del Hombre y el Ciudadano de 1789, es el texto que mejor expresa la significación central de la ley en el nuevo sistema constitucional: “La ley es la expresión de la voluntad general. Todos los ciudadanos tienen derecho a participar personalmente, o a través de sus representantes, en su formación. Debe ser la misma para todos, tanto cuando protege, como cuando castiga. Siendo todos los ciudadanos iguales ante sus ojos, son igualmente admisibles a todas las dignidades, puestos y empleos públicos, según su capacidad, y sin ninguna otra distinción que la de sus virtudes y talentos”.

La ley, como instrumento de actuación de los poderes y como garantía de la libertad, queda entronizada en cuatro célebres preceptos de la Declaración de Derechos de 1789 en los que, además de subrayarse que la ley es expresión de la voluntad general (artículo 6), se reafirma el principio de libertad sin más límites que los que las leyes establezcan (artículo 4), y se proclama el principio de legalidad de los delitos (artículo 7) y de las penas (artículo 8).

C. La Decadencia de la Concepción Tradicional

Hay varios motivos que explican esta decadencia:

  • La CE es la única norma que puede determinar la estructura y disciplinar la dinámica del ordenamiento jurídico completo.
  • La CE admite excepciones a la generalidad de la ley.
  • Los Estados constitucionales fundados sobre ordenamientos complejos han roto el principio de unidad de la ley.

Las Leyes de las Cortes Generales

A. Las Leyes Orgánicas

Se diferencian de las otras leyes por la materia que regulan y por el procedimiento que siguen en su aprobación y que tiene por objeto garantizar la pervivencia de las mismas. Las leyes orgánicas son una de las novedades más significativas de la CE de 1978. Hasta ese momento no había existido tal concepto en el sentido en que lo establece la CE. Sí habían existido, pero en el sentido de organización, no en el sentido de reserva y procedimiento antes visto.

El artículo 81 de la CE establece expresamente que sólo son leyes orgánicas aquellas relativas al desarrollo de los derechos fundamentales, las que aprueben los Estatutos de Autonomía y, a través de una cláusula general, concluye que lo serán las leyes que regulen materias que establece la CE (Consejo General del Poder Judicial, Consejo de Estado, Tribunal de Cuentas, regulación sobre alarma y sitio).

No puede establecerse un sistema de clasificación sobre el tipo de materias que han de ser reguladas mediante ley orgánica en la medida en que la propia CE establece que este tipo de leyes podrán regular materias tan dispares como los derechos y libertades fundamentales, los Estatutos de Autonomía, instituciones básicas del Estado, el ejercicio de atribuciones o poderes públicos y regulación sobre fuerzas y cuerpos de seguridad del Estado.

B. Las Leyes Ordinarias

En la CE existen algunos preceptos relativos al procedimiento legislativo (artículos 87 a 91 de la CE) que están desarrollados en los Reglamentos del Congreso y del Senado. Se inicia bien mediante la presentación en el Congreso de los Diputados de una proposición de ley o de un proyecto de ley por alguno de los órganos que tienen atribuida la iniciativa legislativa (Gobierno, Congreso, Senado o Asambleas legislativas de la Comunidad Autónoma) o los ciudadanos. Esta última iniciativa está regulada en la Ley Orgánica 3/1984, de 26 de marzo, y requiere la concurrencia de al menos quinientos mil ciudadanos (artículo 87 de la CE).

El texto con el que comienza la tramitación se denomina proyecto de ley o proposición de ley. La primera se reserva para los textos de iniciativa gubernamental y la segunda para todas las demás. Siempre deben ir acompañados de una exposición de motivos y de los antecedentes necesarios para pronunciarse sobre ellos (artículo 88).

Si se trata de iniciativa popular, ha de acomodarse a los trámites fijados en la citada Ley 3/1984. En el caso de que la iniciativa parta del Gobierno, ha de tenerse en cuenta que la Ley del Gobierno de 27 de noviembre de 1997 regula conjuntamente la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria. Respecto de la legislativa, el artículo 22.2 determina que el procedimiento de elaboración de proyecto de ley se inicia por el Ministerio o Ministerios competentes mediante la elaboración de un anteproyecto, que ha de ir acompañado de una memoria y los estudios o informes sobre la necesidad y oportunidad del mismo, así como por una memoria económica que contenga la estimación del coste a que dará lugar. Este anteproyecto se eleva al Consejo de Ministros a fin de que decida sobre los ulteriores trámites y, en particular, sobre las consultas, dictámenes e informes que resulten convenientes, así como sobre los términos de su realización, sin perjuicio de los legalmente perceptivos.

También las proposiciones de ley tienen una tramitación especial que regulan los Reglamentos de las Cámaras, ya provengan del propio Congreso, de las Asambleas Autonómicas o de la iniciativa popular. En el caso del Congreso, la iniciativa puede partir de un grupo parlamentario o de un solo diputado, siempre que haya recabado la firma de otros catorce. El texto ha de presentarse ante la Mesa de la Cámara que lo reenviará al Pleno para debate y votación. Se reclama también la opinión del Gobierno.

Sigue a la presentación del proyecto de ley o a la toma en consideración de la proposición de ley, la discusión del texto en el Congreso de los Diputados. La documentación pasa por la Mesa de la Cámara que ha de enviarla a la Comisión competente por razón de la materia y ordenar su publicación en el Boletín Oficial de las Cortes Generales. A partir de la publicación se abre un plazo de quince días para que los diputados o los grupos parlamentarios puedan presentar enmiendas. Existe libertad total en cuanto al número y contenido de las mismas. Únicamente las que suponen un aumento de créditos presupuestarios o disminución de ingresos requieren para su tramitación la previa conformidad del Gobierno (artículo 134.6 de la CE). Las enmiendas se dirigirán bien a modificar el articulado (en su caso añadiendo o suprimiendo preceptos o parte de ellos o contenido de la exposición de motivos), a proponer el rechazo total del texto, o formular una propuesta de texto alternativo completo. El trabajo de la Comisión concluye con un dictamen que se eleva al Pleno, donde se produce la última lectura. Consiste ésta en la discusión y votación sucesiva de todos los artículos del proyecto y las enmiendas que hayan sido rechazadas por la Comisión y mantenidas para el trámite de Pleno por sus proponentes.

En el Senado se repite otra vez la tramitación acomodándose a un procedimiento en todo idéntico. En el caso de que el texto remitido por el Congreso haya sido objeto de revisión mediante la aprobación de enmiendas, el Senado ha de elaborar un mensaje motivado en el que explicará sucintamente los fundamentos de las enmiendas, remitiendo el texto al Congreso. El Congreso tiene que decidir finalmente sobre el veto o enmiendas formuladas. Ahora ya basta con una votación en pleno de la Cámara, bien relativa al levantamiento del veto, o a la aceptación o rechazo de las enmiendas. El artículo 91 de la CE establece que el Rey sancionará en el plazo de quince días las leyes aprobadas por las Cortes Generales, y las promulgará y ordenará su inmediata publicación.

C. Las Especialidades de las Leyes de Presupuestos

La jurisprudencia constitucional ha calificado la Ley de Presupuestos como una ley singular, de contenido constitucionalmente determinado, dictada por las Cortes Generales en ejercicio de la potestad legislativa que le atribuye la CE. La Ley de Presupuestos tiene un contenido esencial o indisponible mínimo y necesario, lo que la distingue de las demás leyes del Estado, y que se refiere a la previsión de ingresos y habilitación de gastos para un ejercicio económico (STC 67/2002). Cabe también en la Ley de Presupuestos aquellas disposiciones que, no siendo estrictamente presupuestarias, están dirigidas de modo directo a ordenar la acción y los objetivos de política económica y financiera del sector público estatal o, lo que es lo mismo, inciden en la política de ingresos y gastos del sector público o la condicionan (STC 27/1981). Pero no cabe en esta ampliación cualquier materia (STC 32/2000), sino sólo aquellas regulaciones que tienen una vinculación inmediata con los objetivos y acciones indicadas o con los gastos e ingresos que integran el presupuesto. Tampoco se pueden, por tanto, incluir normas generales que regulen el régimen jurídico aplicable a todos los tributos cuya incidencia en la ordenación el programa anual de ingresos y gastos es sólo accidental y secundaria (STC 76/1992).

Las Normas del Gobierno con Categoría de Ley

A. Los Decretos-Leyes

En caso de extraordinaria y urgente necesidad, el Gobierno podrá dictar disposiciones legislativas provisionales que tomarán la forma de decretos-leyes y que no podrán afectar al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I, al régimen de las Comunidades Autónomas (CCAA) ni al derecho electoral general (artículo 86.1 de la CE). Por tanto, las características del decreto-ley son:

  • Los decretos-leyes son normas de excepción contempladas en la CE con un criterio notoriamente restrictivo. O se proscriben, pero se impone su uso excepcional.
  • Según la STC 6/1983, la CE opta por una solución matizada y equilibrada alejándose de la férrea división de poderes. Su uso será legítimo cuando haya que alcanzar los objetivos marcados por la gobernación del país, que, por circunstancias difíciles o imposibles de prever, requieren una acción normativa inmediata o en que las coyunturas económicas exigen una rápida respuesta.
  • La posición preeminente, insusceptible de ser sustituida por el decreto-ley de un modo definitivo, del Parlamento, se destaca en el apartado segundo del mismo artículo 86: “Los decretos-leyes deberán ser inmediatamente sometidos a debate y votación de totalidad al Congreso de los Diputados, convocado al efecto si no estuviere reunido, en el plazo de los treinta días siguientes a su promulgación. El Congreso habrá de pronunciarse expresamente dentro de dicho plazo sobre su convalidación o derogación, para lo cual el Reglamento establecerá un procedimiento especial y sumario”.
  • En el plazo indicado, las Cortes pueden tramitar los decretos-leyes como proyectos de ley por el trámite de urgencia.
  • Corresponde a los Estatutos de Autonomía decidir si las CCAA podrán ostentar potestades legislativas y el alcance de las mismas, y también establecer los presupuestos y límites de la utilización de una clase de norma como la prevista en el artículo 86 de la CE.
  • El Tribunal Constitucional ha afirmado inequívocamente su competencia para revisar la concurrencia del presupuesto de hecho justificante del decreto-ley.

Una vez que el decreto-ley es aprobado por el Gobierno y publicado en el BOE, empieza a surtir efectos en el ordenamiento jurídico en el que provisionalmente se inserta como una norma dotada con fuerza y valor de ley (STC 29/1982).

El párrafo 3 del artículo 86 de la CE indica que durante el plazo establecido en el apartado anterior (un mes), las Cortes podrán tramitarlos como proyectos de ley por el procedimiento de urgencia.

Toda la doctrina ha coincidido en estimar que dicho plazo es de caducidad, de modo que si no se adopta el acuerdo dentro del mismo, la vigencia del decreto-ley se extingue. La pérdida de vigencia, debida a la caducidad, supone también que no es posible recuperarla mediante un acuerdo adoptado fuera de plazo.

La derogación o convalidación son de la exclusiva competencia del Congreso de los Diputados, no teniendo el Senado ninguna intervención en el procedimiento. La votación es en bloque, sobre el texto, sin que se puedan presentar enmiendas. La convalidación no convierte al decreto-ley en ley, lo cual sólo ocurrirá si se tramita como proyecto de ley. Dicha tramitación como proyecto de ley se configuró no como una alternativa a la convalidación, que era la interpretación más lógica que podía haberse dado a lo establecido en aquel precepto, sino como una decisión sucesiva a la convalidación.

Una vez convalidado, el Presidente de la Cámara pregunta a los grupos parlamentarios si alguno desea que se tramite como proyecto de ley. Si algún grupo lo solicita, se somete a votación del Pleno que decide en definitiva. Si se decide la tramitación como proyecto de ley, el procedimiento legislativo es el general de las leyes, aunque por los trámites de urgencia. Ahora ya, naturalmente, con intervención en su elaboración de ambas Cámaras.

B. Los Decretos Legislativos

La doctrina mayoritaria y la jurisprudencia dominante tienen asumido que los preceptos legislativos son una manifestación de las remisiones normativas. En particular, de las remisiones recepticias, caracterizadas porque el poder legislativo habilita al ejecutivo a que dicte una norma regulando una determinada materia reservada a la ley, aceptando o recibiendo su contenido como si fuera una norma propia del delegante. Mediante este expediente técnico, la norma remitida adquiere valor y fuerza de ley, como si hubiera sido dictada por el remitente.

La STS de 1 de marzo de 2001, argumenta que se configura como una delegación recepticia, al adquirir la norma delegada la naturaleza de ley, pero sólo en aquello en que no sobrepase el límite de la delegación; si se superase, o se regulase ex novo, la norma quedaría reducida a un simple reglamento y sometida al control de la potestad reglamentaria a través de las técnicas que para tal control se establecen en el ordenamiento jurídico y que son ejercitables ante el contencioso-administrativo; lo que no sería posible si no se produce ultra vires, porque entonces estaríamos en presencia de una disposición con rango de ley, revisable únicamente por el Constitucional.

El artículo 82.3 de la CE establece los siguientes condicionamientos a los decretos legislativos:

a) La delegación tiene que ser expresa, porque así lo impone específicamente el precepto, lo que obliga a las Cortes Generales a manifestar en tal sentido su voluntad; si no usa la palabra “delegación” específicamente, al menos de la regulación contenida en la ley delegante tiene que deducirse inequívocamente la voluntad de poner en marcha una operación de tal clase.

b) La exigencia constitucional de que la delegación tiene que referirse a materia concreta, constituye una forma indirecta de prohibir las delegaciones generales que, de aceptarse, implicarían una habilitación en favor del Gobierno para poder dictar normas con rango de ley sin límites temxales y sobre cualquier materia, lo que conllevaría una sustitución del legislador característica de las leyes de plenos poderes, que son constitucionalmente inadmisibles. La concreción, además, exige una delimitación exacta de la materia que será objeto del decreto legislativo, sin que valgan remisiones generales a materias o sectores tan amplios que sean confundibles con una delegación general.

c) La delegación ha de otorgarse para ser ejecutada en un plazo concreto. No puede entenderse concedida por tiempo indeterminado. El efecto del transcurso del plazo establecido es el de caducidad de la delegación. No cabe duda de que, sin embargo, el plazo inicial puede ser prorrogado. En la jurisprudencia se han planteado algunos problemas relativos a dichas prórrogas, especialmente para resolver si una vez extinguido el plazo puede ser rehabilitado y, por otra parte, si las prórrogas pueden ser otorgadas por cualquier norma con rango de ley.

Estos límites son los comunes para toda clase de delegaciones legislativas. Cuando la modalidad de delegación es la formulación de una ley de bases, el artículo 82.4 de la CE establece además que las leyes de bases delimitarán con precisión el objeto y alcance de la delegación legislativa y los principios y criterios que han de seguirse en su ejercicio. Para los textos refundidos, existen otras limitaciones específicas establecidas en el artículo 82.5 de la CE: “La autorización para refundir textos legales determinará el ámbito normativo a que se refiere el contenido de la delegación, especificando si se circunscribe a la mera formulación de un texto único o se incluye la de regularizar, aclarar y armonizar los textos legales que han de ser refundidos”.

La aprobación del decreto legislativo extingue la delegación, que no se prolonga para ocasiones sucesivas, ni puede mantenerse en manos del Gobierno incondicionalmente. Las delegaciones son para ejecutarlas en una única ocasión.

La Titularidad de la Potestad Reglamentaria

La habilitación de la potestad reglamentaria está, en primer lugar, en la propia CE. El único precepto constitucional que atribuye potestad reglamentaria directa y expresa a un órgano de la Administración del Estado es el artículo 97 de la CE, que reconoce al Gobierno dicha potestad. No obstante, de un modo indirecto, también el Presidente del Gobierno tiene atribuidas algunas funciones constitucionales que implican el ejercicio de potestades reglamentarias. La Ley de Gobierno de 1997 se refiere a la potestad reglamentaria del Gobierno en términos de los que puede deducirse su carácter general y ordinario (artículo 23.1) mientras que las potestades reglamentarias de su Presidente son bastante excepcionales porque se trata habitualmente de decisiones organizativas concernientes a la creación, modificación y supresión de departamentos ministeriales y secretarías de Estado.

Otros preceptos constitucionales reconocen también expresa o implícitamente la potestad reglamentaria a otra serie de instituciones y órganos. La tienen atribuida, en primer lugar, todos los órganos constitucionales del Estado, porque dicha potestad se considera inherente a su función constitucional y a las facultades de organización que precisan para ejercerla. Además de la atribución constitucional expresa y originaria de potestades reglamentarias al Gobierno, en los boletines oficiales aparecen con toda frecuencia disposiciones aprobadas por orden ministerial. A ellas se refiere el artículo 23.3 de la Ley del Gobierno (LG) y que cita a los efectos de establecer su subordinación jerárquica a lo establecido en las disposiciones aprobadas por real decreto.

El alcance o ámbito de potestad reglamentaria de los ministros se recoge en el artículo 4.1.b) de la LG. El artículo 12.2.a) de la Ley de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado (LOFAGE) les reconoce en términos más generales competencia para ejercer la potestad reglamentaria en los términos previstos en la legislación específica. La doctrina y la jurisprudencia han coincidido siempre en restringir las potestades normativas de los ministros a las materias puramente organizativas y a la regulación de las relaciones que se suscitan en el seno de esa misma organización. Es decir, que no existe fundamento para el reconocimiento de una potestad reglamentaria general que les permita crear normas que produzcan efectos en las relaciones ordinarias con los ciudadanos, o que tengan posibilidad de fijarles obligaciones o limitar sus derechos.

Por lo que se refiere a las potestades reglamentarias que pueden ostentar los organismos autónomos vinculados a los ministerios, está referida también, a los aspectos organizativos internos. Las competencias normativas de otros órganos internos de los Ministerios, como las direcciones generales, son mucho más excepcionales. Estos órganos están facultados por el artículo 21 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJAP-PAC) para dictar instrucciones y órdenes de servicio, que ordinariamente no tienen sentido normativo, sino que su función es dirigir las actividades de sus órganos jerárquicamente dependientes. Son, por tanto, instrumentos de ordenación del trabajo de las dependencias administrativas, imprescindibles para la gestión ordinaria en toda organización compleja. Pero no son expresión de un poder reglamentario de ninguna clase.

La titularidad de la potestad reglamentaria en las CCAA se organiza conforme a principios idénticos a los examinados en el caso de la Administración del Estado.

El Procedimiento para la Elaboración de Disposiciones de Carácter General

A. El Procedimiento Ordinario

El procedimiento de elaboración de los reglamentos se inicia siempre por el centro directivo competente por razón de la materia, mediante la elaboración del correspondiente proyecto (artículo 24.a de la LG). No expresa la Ley si es posible iniciar el procedimiento a instancia de los interesados, como se permite con carácter general en la LRJAP-PAC (artículo 68), aunque parece evidente que nada impide que, aun siendo la iniciación una decisión que se adopta de oficio, pueda ser estimulada por cualquier persona o entidad interesada.

La STS de 28 de junio de 2004 entiende que únicamente es apreciable una ilegalidad omisiva controlable en sede jurisdiccional cuando el silencio del reglamento determine la implícita creación de una situación jurídica contraria a la CE o al ordenamiento jurídico, o al menos, cuando siendo competente el órgano titular de la potestad reglamentaria para regular la materia de que se trata, la ausencia de previsión reglamentaria supone el incumplimiento de una obligación legal establecida por la ley o la Directiva que el reglamento trata de desarrollar o ejecutar o de transponer. Por tanto, el Tribunal acepta, en esta sentencia, la posibilidad de que, cumplidos los requisitos que refleja lo anterior, pueda también utilizarse la acción por inactividad, a la que se refiere el artículo 29 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (LJCA), en relación con los reglamentos y no sólo a los actos de aplicación, que son el objeto ordinario de tal clase de recursos.

El proyecto elaborado por el centro directivo tiene que acompañarse de un informe sobre la necesidad y oportunidad de aquél, así como una memoria económica que contenga la estimación del coste a que dará lugar. Elaborado el proyecto de reglamento, el artículo 24.b) de la LG impone al órgano que instruye el procedimiento que solicite además de los informes, dictámenes o aprobaciones previos preceptivos, cuantos estudios y consultas se estimen convenientes para garantizar el acierto y la legalidad del texto. Un informe relevante es el que emite Economía y Hacienda en relación con los proyectos de reglamento que suponen incremento del gasto público (artículo 66.2). También es preceptiva la previa comunicación de los proyectos de disposiciones a la Comunidad Europea cuando alguna norma comunitaria lo exige.

Los informes preceptivos más importantes son los de la Secretaría General Técnica, el informe previo del Ministerio de Administraciones Públicas cuando la norma reglamentaria pudiera afectar a la distribución de competencias entre el Estado y las CCAA, y el dictamen del Consejo de Estado. Otro trámite importante y de compleja ejecución es el contemplado en el artículo 24.c) de la LG. Una vez elaborado el texto de una disposición que afecte a derechos e intereses de los ciudadanos, se les dará audiencia, durante un plazo razonable y no inferior a quince días hábiles, directamente o a través de organizaciones y asociaciones.

Admite la Ley la reducción del plazo de audiencia a siete días hábiles cuando razones debidamente motivadas lo exijan, y también que se prescinda de él cuando concurran graves razones de interés público, que así mismo deberán explicarse. También pueden excluirse la celebración del trámite cuando las organizaciones y asociaciones mencionadas hubieran participado por medio de informes o consultas en el proceso de elaboración de la norma.

Los Límites de la Potestad Reglamentaria

A. Los Requisitos de Carácter Formal: Competencia, Procedimiento y Jerarquía

El límite de carácter administrativo es un límite formal que no se trata sólo de la cumplimentación del procedimiento como cadena de trámites sino que, como dice el artículo 105 de la CE, debe asegurar la legalidad de la norma. En cuanto a la jerarquía de los límites de carácter formal, los reglamentos están ordenados entre sí desde un punto de vista jerárquico y, a su vez, esta ordenación está en función del órgano administrativo competente para aprobar la norma en cuestión. Por ello, la estructura jerárquica de las normas reglamentarias está en función del órgano administrativo competente para su aprobación.

B. Requisitos Materiales

El límite por excelencia de la potestad reglamentaria es la Ley y la CE y tampoco podrá rebasar la reserva de ley que fije la CE para una materia. Otros límites son los fijados por el artículo 9.3 en relación con el artículo 103. El artículo 9.3 prohíbe la arbitrariedad de los poderes públicos y, a su vez, el artículo 103 establece la obligación de los poderes públicos de servir a los intereses generales. El juego de estos dos preceptos ha permitido a la jurisprudencia establecer una serie de parámetros que permiten juzgar si un reglamento es contrario o no a derecho. Otros principios, también presentes, como el principio de confianza legítima, proporcionalidad, seguridad jurídica y la vinculación a los hechos (éste último de creación jurisprudencial). Todos estos principios juegan un papel determinante como límites a la potestad discrecional de la administración ejercida cuando se adopta una norma reglamentaria. La potestad reglamentaria supone el ejercicio de una potestad discrecional, la Administración, entre distintas opciones, igualmente legales elige una (de ahí la discrecionalidad). El problema es cuando esa discrecionalidad se convierte en arbitrariedad. Y esta diferencia es importante, por ejemplo, en los planes urbanísticos. Por razón de proporcionalidad, la Administración ha de motivar que los fines perseguidos se ajustan a los medios empleados.

La Regla de la Nulidad de Pleno Derecho y sus Matizaciones

La Ley 30/1992 tiene dos artículos, el 62 y el 63, dedicados al establecimiento de las causas por las que un acto administrativo o reglamento puede ser nulo de pleno derecho. En el caso del artículo 63, se especifica cuándo un acto administrativo es anulable. En el caso del artículo 62, regula la nulidad de pleno derecho cuando se refiere a los actos administrativos establece una relación de causas tasadas en virtud de las cuales un acto administrativo puede ser calificado nulo.

El artículo 63 establece que, respecto a los actos administrativos, cualquier infracción del ordenamiento jurídico podrá implicar la anulabilidad del acto. Respecto de los actos administrativos podríamos afirmar que la regla es la anulabilidad y la excepción la nulidad de pleno derecho. Pero, respecto de los reglamentos podríamos sostener que la regla es la contraria porque, según el artículo 62.2 de la Ley 30/1992, en realidad cualquier infracción del ordenamiento en que incurra una norma reglamentaria será determinante de su nulidad.

Tanto la doctrina como la jurisprudencia han reconocido que esta precisión del artículo 62.2 es excesivamente rigurosa en la medida en que principios como el de seguridad jurídica o el de interés general, determinan que no todas las irregularidades en que pueda incurrir un reglamento deberían necesariamente determinar su nulidad de pleno derecho. Las matizaciones a la regla de la nulidad de pleno derecho, las encontramos en relación con las razones de carácter formal, especialmente sobre el incumplimiento del trámite de audiencia, informe de la Secretaría General Técnica, esto es, situaciones en el que el resultado de la norma fuese igual que si esas irregularidades no hubiesen ocurrido. Esta jurisprudencia está muy relacionada con el principio de economía procesal, de conservación de los actos administrativos.