1. El Federalismo Fiscal

a) Aspectos generales del Federalismo Fiscal

Justificación:

Ya que la acción pública se inscribe necesariamente en los límites de un territorio, cada función (asignación, distribución, estabilidad y desarrollo) ha de analizarse en su contexto espacial concreto. Por eso, es necesario el estudio y regulación de las relaciones económicas y financieras de los diferentes niveles de gobierno que coexisten en los estados. Se plantea el objetivo de equidad y/o eficiencia en la asignación de los recursos con especial referencia al ámbito de las transferencias interterritoriales.

Las dos disciplinas relacionadas son la economía pública local y el federalismo fiscal. La diferencia fundamental entre una y otra es que la economía pública local se ocupa de las interrelaciones económicas de comunidades del mismo rango donde las jurisdicciones no están sometidas a vínculos de jerarquía. El federalismo fiscal se ocupa de estas relaciones horizontales, así como de las relaciones verticales entre colectividades de diferente nivel de gobierno donde las jurisdicciones están sometidas por vínculos de jerarquía.

Centrándonos en el federalismo fiscal, el modelo de Tiebout plantea como problema conocer el nivel óptimo de descentralización, de forma que se determine qué bienes públicos deben ser provistos por niveles territoriales inferiores al nacional.

b) Los distintos niveles de la Hacienda: Fundamentos

Históricos-Políticos

La razón histórica por la que surge el federalismo fiscal es que las naciones modernas surgen como combinación de jurisdicciones preexistentes. No obstante, en algunos casos, ciertas jurisdicciones mantienen sus prerrogativas de distinta índole. Por ejemplo, aquellos territorios para los cuales existen normativas específicas en el ámbito fiscal.

Económicos

En el ámbito de los bienes públicos, el beneficio no siempre coincide con el ámbito territorial nacional, puesto que se pueden producir economías de escala según la naturaleza de los bienes públicos. Aquellos bienes que poseen economías de escala amplias y grandes deberán ser provistos por el nivel nacional, como es el caso de la defensa nacional. No obstante, aquellos bienes cuyas economías de escala son más reducidas, como es el caso de la policía y la protección ciudadana, deberán ser competencia de la jurisdicción local. Este es el tercer factor del modelo de Tiebout para la determinación del nivel de descentralización óptima.

La descentralización de los servicios permite conocer mejor las demandas de los ciudadanos. La teoría de los tax-benefit linkages (vínculos impuesto-beneficio) establece que los residentes deben ver una equivalencia directa entre los pagos que realizan a su nivel de gobierno y los bienes que reciben de este. Ese es el segundo factor que determina el nivel óptimo de descentralización según el modelo de Tiebout. Si conocemos en qué se invierten esos impuestos, somos menos reacios a pagarlos, lo que subraya la importancia de visualizar el gasto público.

La mayor capacidad de los gobiernos para dar respuesta a las aspiraciones sobre identidad cultural, social o de política propia determina las posibilidades de cesión de los bienes públicos a los diferentes ámbitos territoriales. Por otra parte, una mayor diversidad dentro del territorio permite elegir entre diferentes niveles territoriales.

Los bienes sociales suministrados en un territorio pueden generar efectos externos en otros territorios. La existencia de efectos externos que se expanden se denominan spillovers en la provisión de bienes públicos. Dada la existencia de estos spillovers, el nivel óptimo de gobierno estará marcado por el territorio delimitado por ellos. Esta es la primera razón del modelo de Tiebout para la determinación del nivel óptimo de descentralización.

c) Ámbitos de análisis de las haciendas territoriales

Se plantea que en una jurisdicción, que es el ámbito para el que se suministra un determinado bien o servicio público, cuál debe ser su delimitación geográfica, puesto que hay bienes públicos (o asignados públicamente) con beneficio en el ámbito nacional, como son la defensa, las relaciones exteriores o la investigación básica, pero existen otros bienes que generan beneficios limitados geográficamente a un territorio concreto. El objetivo que se plantea es la provisión de acuerdo a las preferencias del área beneficiada, financiado por ellos mismos.

No obstante, el principio de diversidad plantea que las jurisdicciones difieren en sus preferencias, mientras que el principio de equivalencia territorial prevé que los consumidores del bien soportan el coste de su provisión y son ellos los que adoptan las decisiones.

Se plantea una serie de problemas como:

  1. La posible existencia de economías de escala en la producción.
  2. La posible existencia de costes de congestión, que son los costes que se generan en función del número de consumidores del bien asignado públicamente.

Existe la posibilidad de congestión o aglomeración en el consumo en determinados bienes públicos, ya que la utilidad del consumo individual de un bien depende de la cantidad consumida y del número de consumidores. De forma que si este es excesivo, la utilidad desciende.

Establecer la dimensión óptima de las jurisdicciones o unidades de servicio, es decir, el número de usuarios, se hace imprescindible para poder provisionar los bienes públicos en función de las preferencias. Pero también se hace necesario fijar el nivel óptimo de servicio público en cada jurisdicción, es decir, determinar la cantidad de servicio a prestar.

Soluciones en Teoría de la Hacienda:

  1. En el ámbito de la Teoría de la Hacienda, se hace necesario buscar una dimensión óptima de la comunidad para un nivel dado de servicio.
  2. Buscar el nivel óptimo de servicios para distintas dimensiones de comunidad.
  3. Combinar conjuntamente la dimensión óptima del servicio y de la Comunidad.

Las soluciones en la realidad son:

  1. Suficiencia: Cada Hacienda subcentral (Comunidades Autónomas, Ayuntamientos…) debe tener capacidad para cubrir equilibradamente las competencias que se le reconozcan.
  2. Flexibilidad: Las Haciendas regionales deben ser capaces de responder financieramente a las necesidades que en cada momento se les plantean.
  3. Solidaridad: Las regiones más ricas deben ayudar a las de menor capacidad económica para garantizar niveles mínimos de servicios públicos.
  4. Generalidad o no privilegio: Todas las haciendas regionales deben responder a un mismo patrón, evitándose privilegios de unas sobre otras.

Distribución de la renta y la riqueza

El objetivo de esta función tiene sentido desde una perspectiva puramente nacional, a excepción de aquella distribución equitativa de la renta y la riqueza pretendida y conseguida por las entidades privadas.

Los problemas que plantea esta función son:

  1. La distribución interindividual establecida de forma obligatoria no tendría sentido, puesto que provocaría la “votación con los pies”: los ciudadanos se sitúan geográficamente en un sitio u otro en función de las medidas de política fiscal o de las medidas de política económica en general adoptadas por sus gobiernos autonómicos y/o locales. Si la distribución interindividual es adoptada de forma voluntaria a nivel local, podrían adaptarse algunos programas de lucha contra la pobreza, aunque con escasa importancia y generalmente en manos de las entidades dedicadas a la caridad privada.
  2. La distribución interregional: esta política, más que para evitar desigualdades individuales, se aplica para compensar costes diferentes en la producción de bienes públicos.

La solución que se plantea es:

  1. Que la redistribución sea una función exclusivamente desarrollada a nivel nacional, dejando exclusivamente el ámbito inferior al nacional en manos de entidades privadas.

Estabilidad en el nivel de precios

El objetivo de esta función es determinar si las entidades locales deben hacer o no políticas económicas y si sus actuaciones sobre los ingresos y gastos tienen o no trascendencia.

El problema que plantea esta función es:

  1. Las entidades locales se caracterizan por un fuerte nivel de importaciones y un muy bajo valor del multiplicador del gasto y empréstitos generalmente obtenidos y colocados fuera de la jurisdicción. Además, por existir una moneda única en todo el territorio nacional, el gobierno central controla la política monetaria. En consecuencia, no tiene ningún sentido una política de estabilidad a nivel local, por lo que la política de estabilidad solo tiene sentido a nivel nacional.

Desarrollo

El desarrollo es una función que trasciende al ámbito local, sin perjuicio de que tenga muchos puntos en común con la política de asignación. En consecuencia, la función de desarrollo debe ser una competencia nacional.

2. Competencias y redistribución entre jurisdicciones

a) Fundamentos teóricos

El objetivo es alcanzar el nivel óptimo del servicio en una jurisdicción con dimensión óptima.

Las hipótesis de partida son:

  1. La existencia de bienes sociales de ámbito geográfico limitado.
  2. La aplicación del principio de equivalencia territorial: las decisiones deben ser tomadas por aquellos que soportan su coste.
  3. La existencia de diversidad.
  4. Existen costes medios crecientes en la provisión de bienes sociales.
  5. Existe la posibilidad de congestión en la provisión de bienes sociales.

Soluciones que se han adoptado:

  1. Buscar la dimensión óptima de la comunidad para un nivel dado de servicio.
  2. Buscar un nivel óptimo de servicio para distintas dimensiones de la comunidad.
  3. Combinar las dos soluciones anteriores para conseguir un óptimo conjunto.

b) Soluciones en la Práctica

  1. La unidad de la política económica viene marcada por el Estado Central.
  2. La responsabilidad de la Hacienda Central en la distribución.
  3. Reconocimiento de la autonomía financiera de las regiones, matizada por la necesidad de mantener una cierta unidad fiscal del Estado.
  4. Necesidad de mantener el principio de generalidad y no privilegio entre las regiones, así como los principios de suficiencia, flexibilidad y solidaridad.

c) Modelos de distribución de competencias

Hay tres modelos:

  1. La distribución horizontal de competencias: Este modelo es habitual cuando se conforma un estado federal sobre la base de regiones preexistentes. En ellos se observa un grado de autonomía amplio. Se le atribuye al Estado una lista cerrada de competencias exclusivas y todas las restantes competencias se le atribuyen al sujeto que no tiene la titularidad de esta lista cerrada, es decir, a las regiones.
  2. La distribución vertical de las competencias: Es habitual cuando se conforma un estado federal a partir de un estado unitario previo. Se observa un grado de autonomía limitado y en él todas las competencias están atribuidas inicialmente al Estado, y las regiones pueden desarrollar solo aquellos servicios que el Estado no haya desarrollado previamente.
  3. La distribución mixta de competencias: Se determina una lista de materias que están atribuidas exclusivamente, generalmente a favor del Estado, y otra lista de materias donde se permite la concurrencia del Estado y las regiones o comunidades.

d) Modelos de financiación

  1. Sistema único de ingresos mantenido a nivel estatal:
    • Tratamiento: Las comunidades o regiones participan en los ingresos del sistema tributario único mantenido a nivel estatal.
    • Ventajas: La distribución de la carga fiscal es uniforme a nivel nacional; los costes de administración del sistema tributario serán más reducidos.
    • Desventajas: No existe correspondencia entre los servicios que se perciben a nivel autonómico y los impuestos que se pagan a nivel estatal; suelen existir frecuentes conflictos entre las autoridades regionales que desean gastar y las autoridades nacionales que financian el gasto; hay una tendencia muy acusada al déficit en las distintas comunidades o regiones.
  2. Sistema tributario propio en cada comunidad o región:
    • Tratamiento: Cada Comunidad o región cuenta con un sistema tributario propio.
    • Ventaja: Puede existir equivalencia territorial entre ingresos y gastos públicos.
    • Desventaja: La distribución de la carga fiscal no resulta uniforme en todo el territorio nacional y los costos de administración del sistema tributario suelen ser más elevados.
  3. Sistema mixto:
    • Tratamiento: En este modelo se limita la posibilidad de obtener ingresos propios de las regiones. Existe una tendencia a un sistema único a nivel nacional con algunas figuras utilizadas como impuestos propios de las regiones (los más utilizados son aquellos que recaen sobre inmuebles). Por otra parte, existen ingresos que proceden del beneficio como son precios públicos, tasas, contribuciones especiales, siendo estos la fuente de ingresos más importante. Existen además fondos de nivelación y solidaridad interterritorial cuyo objetivo es equiparar el nivel de servicios esenciales en las diversas regiones con independencia de sus capacidades económicas.

e) Fundamento e importancia de las subvenciones intergubernamentales

La razón de existir estas subvenciones es la existencia de dispersión (spillovers) en la provisión de bienes sociales. La razón de la existencia de estas dispersiones es que el ámbito geográfico del bien social puede exceder al ámbito de la comunidad autónoma, beneficiando a otras comunidades. Por lo tanto, la finalidad de la subvención es compensar a las comunidades productoras del efecto externo.

Por otra parte, determinados bienes locales son considerados a nivel estatal como bienes preferentes. Por lo que la hacienda central subvenciona la prestación de determinados bienes y servicios de forma que se garantice y aseguren la prestación de unos niveles mínimos de este servicio a nivel local.

El sistema fiscal se centraliza por razones de incidencia, de redistribución y de equidad. Las subvenciones buscan evitar diferencias de renta entre comunidades con niveles de servicios homogéneos, dando cumplimiento al objetivo de redistribución, evitando ineficiencias en la localización geográfica por razones fiscales y tratando de conseguir una mayor equidad en los impuestos centrales.

Clases de subvenciones intergubernamentales

  1. Por la finalidad que persiguen:
    • No condicionadas: Los fondos pueden aplicarse libremente tanto para reducir impuestos como para financiar cualquier servicio público.
    • Condicionadas: Los fondos deben aplicarse para aumentar los servicios públicos. Pueden ser de dos tipos:
      • Generales: Van destinadas a financiar cualquier servicio público.
      • Selectivas: Aquellas destinadas a financiar un servicio público concreto.
  2. Por su forma de cálculo: Atendiendo al coste de los servicios subvencionados o como participación en determinados ingresos estatales.

Las subvenciones pueden tener los siguientes efectos:

  • Efecto filtración: Según el cual la subvención recibida se filtra a otros servicios o se consume en la reducción de impuestos.
  • Efecto adherencia: Según el cual la subvención recibida se adhiere al presupuesto ya existente, dando lugar a una superproducción del servicio.

Como consecuencia, las subvenciones no condicionadas resultan más caras si se desea aumentar el consumo de un bien social, puesto que pueden producirse filtraciones. Las subvenciones selectivas suelen ser más eficientes, aunque no se descarta la posibilidad de un efecto adherencia.

3. Hacienda Pública internacional

a) Aspectos de la Hacienda Pública a nivel internacional

El papel que juegan las haciendas nacionales a nivel internacional y el planteamiento de una hacienda pública supranacional a nivel internacional está originado y condicionado por los siguientes factores:

  1. Creciente volumen de comercio entre naciones.
  2. Mayores relaciones entre países pobres y ricos.
  3. Existencia de organizaciones internacionales como la ONU, la OTAN, el FMI, la Unión Europea, la OCDE, etc.

Aspectos a tener en cuenta en la supranacionalidad

Debe considerarse si debe existir una prestación conjunta de servicios públicos a nivel internacional y, en caso afirmativo, cuáles son los servicios que deben ser provistos a este nivel. Las relaciones y transacciones entre países generan distorsiones; por esto es necesario adoptar medidas para lograr una distribución más equitativa de la renta entre las naciones. Para ello se plantea qué instrumentos utilizar para luchar contra la pobreza a nivel internacional.

Es un objetivo prioritario también en una economía abierta conseguir el equilibrio económico y la estabilidad entre las naciones; para ello es necesaria la coordinación de las políticas de estabilización, ya que la inestabilidad de una economía nacional puede afectar a las economías con las que se relaciona.

Asignación de recursos

El objetivo de esta función es la prestación conjunta de servicios públicos concretos. La forma de participación en la mayoría de los casos es de carácter voluntario; de hecho, en el caso de la Unión Europea, los compromisos adquiridos se adoptan por mayoría. Existen diferentes grados de participación:

  • Proyectos de algunos estados: Se establecen puentes internacionales.
  • Proyectos de varios estados: Como son el caso de la Unión Europea y de la OTAN.
  • Proyectos generales: Como son el caso de la ONU o del FMI.

Financiación de estos servicios conjuntos:

El problema fundamental que se plantea es la participación en los costes de cada país. Para ello, los criterios de financiación que se aplican son principalmente:

  • Igualdad en costes.
  • Proporcionalidad en los costes (siguiendo el criterio del PIB o del PIB por habitante).
  • Negociación entre los miembros (este criterio se adopta en la OTAN).
  • Criterios mixtos (este se adopta en Naciones Unidas, donde se determina un reparto inicial que posteriormente se retoca con exenciones, participaciones máximas y mínimas y limitaciones generales).

Distribución de la renta

Las diferencias de renta internacional son mucho mayores que las nacionales. No obstante, se plantea el problema de la difícil cuantificación de la desigualdad entre países. Esta se puede medir siguiendo dos posiciones:

  • Siguiendo el supuesto de que en cada país todos tienen una determinada renta media por habitante.
  • Teniendo en cuenta la distribución interior.

Sobre esta base se plantean diferentes políticas de ayuda:

  • Pautas de redistribución según las cuales se reparte la totalidad de la renta en términos de igualdad absoluta, aunque estableciendo mínimos vitales.
  • Ayuda al desarrollo, según la cual se pretende aumentar el montante de recaudación y, en consecuencia, de distribución. Así se establecen préstamos a bajos tipos de interés, se implantan medidas que fomentan la apertura de mercados, etc.

Estabilidad en Economías abiertas

En esta función se hace necesario coordinar las políticas de estabilidad nacionales, puesto que se puede dar la siguiente situación: si en una depresión general un país trata de relanzar su economía, parte de su impulso económico se filtrará vía importaciones a otros países. Estas filtraciones se pueden analizar desde el punto de vista teórico a través de los multiplicadores. Sabemos que el multiplicador del modelo keynesiano en una economía cerrada es mayor que el multiplicador en una economía abierta, con lo cual es fácil afirmar que se pueden producir filtraciones. Por otra parte, los tipos de cambio ejercen una notable influencia en la política económica internacional. De ahí que sea imprescindible una coordinación de las mismas.

b) Coordinación impositiva y doble imposición internacional

Concepto y causas

¿Qué se entiende por doble imposición? Para ello es necesario diferenciar entre doble imposición internacional y económica.

  • Doble imposición económica: Es el gravamen múltiple de unos mismos bienes o rentas en diferentes jurisdicciones nacionales.
  • Doble imposición internacional: Es el gravamen múltiple con idéntico o similar objetivo de gravamen en una misma jurisdicción.

Las causas de la doble imposición internacional son las siguientes: se produce por el solapamiento de las soberanías fiscales nacionales y los gravámenes sobre bienes y rentas. Para analizarlo, es necesario establecer:

  • El concepto del criterio de residencia (quién es residente y quién no).
  • El gravamen por el criterio de territorialidad o de la fuente (es decir, si los impuestos se exigen en función del lugar en que se realiza el hecho imponible o en función del lugar donde reside el sujeto pasivo).
  • Establecer si el gravamen es personal o real.
  • Y por último, establecer el gravamen según el principio de origen o de destino.

Soluciones generales para la doble imposición internacional

Establecer exenciones, devoluciones de gravámenes y compensaciones.

Sistemas específicos de solución

Convenios de soberanía fiscal que se desarrollan en atención a tres principios:

  • Principio de residencia: Supone que se permanezca durante más de 6 meses de estancia en un determinado país, de forma que el gravamen lo obtenga el país de residencia.
  • Principio de la renta mundial: Supone la acumulación de toda la renta en el país de residencia.
  • Principio de compensación: Es un sistema de crédito al impuesto por el gravamen pagado en el exterior, generalmente limitado a la cuantía del gravamen del impuesto nacional equivalente.

Además, existen sistemas de ajuste fiscales en frontera.

Los ajustes fiscales en frontera, siguiendo el sistema del GATT para los gravámenes indirectos, establecieron el principio de destino, de tal forma que las mercancías que fueran objeto del tráfico internacional debían ser gravadas en el país de destino.

La experiencia europea

En la UE, la armonización fiscal se ha traducido en un sistema de igualación fiscal, ya que no existe una autoridad supranacional que lo imponga. Se produce una armonización diferencial, una armonización estándar según la cual se diseña un sistema fiscal ideal con aproximación gradual de los sistemas fiscales nacionales. El diseño del sistema fiscal ideal se ha pretendido actuando sobre los impuestos especiales, sobre los impuestos sobre ventas y, en concreto, los informes Neumark y Ruding son los que más énfasis han puesto en el sistema fiscal ideal.