Exportaciones de recursos naturales e inversión extranjera, 1880-1971

* 1880-1930: El Ciclo del Salitre

Entre 1880 y 1930, las exportaciones salitreras dominaron la economía chilena. Una parte considerable de esta industria estaba controlada por capitales británicos. Posteriormente, entre 1940 y 1971, el principal producto de exportación fue el cobre, cuyas principales minas eran propiedad de compañías norteamericanas. En este período de casi un siglo, tanto el salitre como el cobre representaron más de la mitad de las exportaciones totales del país.

Ventajas Comparativas

Dada la dotación existente de recursos naturales, la exportación de bienes primarios ha constituido el mecanismo de conexión con la economía mundial. Para transformar el recurso natural en un bien exportable a gran escala, se ha requerido la intervención de un agente exógeno (empresarios extranjeros y/o inversión extranjera). Es preciso explicar la necesidad de la presencia de este agente externo.

El Ciclo del Salitre (1880-1930)

Antes de la Primera Guerra Mundial, el nitrato natural era un insumo clave para la fabricación de explosivos, además de un fertilizante de gran importancia. Los grandes yacimientos salitreros de las provincias de Tarapacá y Antofagasta, que por entonces pertenecían a Perú y Bolivia, fueron explotados por empresarios chilenos en la década de 1860. Las primeras etapas del ciclo del salitre fueron dramáticas, y la explotación en gran escala de los depósitos disponibles no pudo iniciarse sino después de algunos años. Esto se debió a que los gobiernos de Perú y Bolivia intentaron reemplazar a los empresarios chilenos y tomar posesión de los yacimientos, considerados las fuentes de nitratos más importantes del mundo a fines del siglo XIX. El conflicto de intereses planteado condujo a la llamada Guerra del Pacífico (1879-1884), en la que Chile tomó posesión de los territorios del norte y de sus yacimientos salitreros.

De 1880 a 1930, las exportaciones salitreras constituyeron el área más importante de la economía chilena, elevando el nivel total de exportaciones de manera significativa y proporcionando una enorme y creciente fuente de ingresos al gobierno. En los países en desarrollo, la capacidad de los gobiernos para imponer tributación es por lo general bastante limitada. En ellos, el sector externo provee una “palanca tributaria“, es decir, un mecanismo simple y eficiente para la extracción y recaudación del excedente imponible. También contribuyeron indirectamente al presupuesto estatal al proporcionar divisas para la expansión de las importaciones, puesto que aumentaron la disponibilidad de recursos fiscales. De este modo, los impuestos al sector externo tuvieron una participación de 60%-80% en la tributación total durante el período de auge del salitre.

Como consecuencia de los crecientes ingresos tributarios, el gobierno chileno adquirió una mayor participación en la economía. En los países en desarrollo, el crecimiento del sector público ilustra el impacto de un boom de las exportaciones de un recurso, lo que a menudo ha sido ignorado por la literatura sobre el “síndrome holandés” (dutch disease). La abundancia de ingresos tributarios generados por el boom exportador erosiona la disciplina fiscal del gobierno; las restricciones financieras ya no son forzosas. El gobierno obtiene fondos mediante la tributación de los extranjeros (que son los que controlan las exportaciones), y los utiliza para aumentar el gasto. Así ocurrió en el caso de Chile: la sociedad chilena se acostumbró a la vigencia de bajos niveles de tributación, al mismo tiempo que crecía el gasto fiscal.

La tributación al salitre sustituyó a varios impuestos existentes: se suprimieron la alcabala (transferencia de bienes raíces), la contribución de herencias y donaciones, las patentes para la maquinaria agrícola e industrial y el estanco al tabaco, además de reducirse el impuesto agrícola y de haberes mobiliarios y el impuesto a la renta. No se ha hecho ninguna evaluación de la forma en que se usaron tales recursos fiscales adicionales, pero parece ser que una fracción significativa de ellos se destinó a aumentar el capital físico y humano del país. Sí está claro que un buen número de proyectos y gastos se habrían omitido si el gobierno no hubiera dispuesto de estos recursos. En síntesis, se genera una estructura fiscal que incuba serios problemas potenciales. El gasto fiscal es creciente y con un componente bastante rígido (el aumento del empleo público es una de las causas). Por otro lado, la estructura tributaria pasa a depender fundamentalmente de un solo ítem, que está expuesto a fluctuaciones externas, lo que genera una situación fiscal inestable.

Durante la era del salitre, y posteriormente durante la era del cobre (pre-1971), se considera políticamente aceptable y conveniente utilizar la tributación a la inversión extranjera como el mecanismo fundamental para financiar el gasto público; sin embargo, no se percibe que ello vincula el presupuesto fiscal a la inestabilidad del mercado mundial. La declinación del boom del salitre comenzó con la producción de nitrato sintético durante la Primera Guerra Mundial. El golpe final vino con la Gran Depresión de 1929, cuando el valor en dólares de las exportaciones de nitrato cayó casi al nivel de 1880.