La Constitución Española de 1978

Tras el levantamiento militar del general Franco contra el régimen democrático de la Segunda República en julio de 1936, se produjo una sangrienta Guerra Civil que se alargó hasta abril de 1939. Se estableció un sistema político militarista, dictatorial y con componentes de la ideología fascista. El largo periodo franquista supuso la negación directa y consciente del constitucionalismo y de la democracia.

Durante esta etapa, hubo momentos en los que el régimen se fue dotando de una cierta cobertura institucional, política y aparentemente jurídica. Las denominadas “leyes fundamentales” quisieron convertirse en algo así como la Constitución del régimen franquista.

2.1. La Transición

Se entiende por transición política el proceso de cambio institucional y político que, desde la muerte del general Franco, se llevó a cabo para desactivar las instituciones del anterior sistema e iniciar uno de carácter democrático con la apertura y el término del proceso constituyente.

No existe un acuerdo generalizado acerca del periodo que abarca la Transición. Su duración aproximada comprende desde la muerte de Franco el 20/11/1975 hasta la publicación en el BOE del texto constitucional el 29/12/1978.

Las etapas principales de este proceso son:

  • 20/11/1975: Muerte de Franco y nombramiento del gobierno de Arias Navarro por parte del rey.
  • Junio 1976: Gobierno de Suárez.
  • Septiembre 1976: Aprobación de la Ley de Reforma Política (LRP) por las Cortes franquistas.
  • Enero 1977: Publicación y entrada en vigor de la LRP.
  • Junio 1977: Primeras elecciones democráticas.
  • Octubre 1978: Las Cortes aprueban la Constitución.
  • 6/12/1978: Referéndum de la Constitución Española (CE).
  • 27/12/1978: El rey sanciona la CE.
  • 29/12/1978: Publicación de la CE en el BOE.

El primer momento de cambio se produjo con la designación y proclamación de Juan Carlos I como nuevo rey el 22 de noviembre de 1975, en sucesión directa al dictador fallecido dos días antes. En esos momentos iniciales se confirmó como presidente del Gobierno a la misma persona que había estado ocupando el cargo antes de la muerte de Franco: Carlos Arias Navarro. La aparente continuidad del sistema por medio de este Gobierno comenzó a ser contestada con importantes movilizaciones populares.

Ni la oposición tenía capacidad por aquellas fechas para implantar su alternativa de “ruptura democrática” (eliminación radical del ordenamiento institucional y político anterior), ni tampoco el Gobierno podía llevar adelante las propuestas de reforma que se ofrecían desde las previsiones de la Ley Orgánica del Estado.

Ante esta situación emergió la importancia política de la Corona en la dirección del proceso de cambio: aceptó la dimisión del Jefe de Gobierno y se logró que hubiera un candidato proclive al cambio: Adolfo Suárez. Con el llamado “Gobierno Suárez”, nombrado el 3 de julio de 1976, comenzó realmente la transición.

El Gobierno inició con cierta rapidez conversaciones con algunos líderes de la oposición democrática, dictó una primera amnistía parcial, desapareció la censura, se legalizaron los partidos (incluido el Partido Comunista) y procedió a la formulación del Proyecto de ley para la reforma política, concebida como ley fundamental.

Lo cierto es que el mecanismo jurídico central a cuyo alrededor giró todo el proceso de desarrollo de la transición vino constituido por esa LRP, finalmente aprobada por las Cortes franquistas por una mayoría más amplia de los dos tercios exigidos. Con ello estas Cortes decidían su propia autodisolución y despejaban el camino hasta las primeras elecciones democráticas.

La LRP creaba unas Cortes bicamerales (Congreso y Senado) con potestad plena para la elaboración y aprobación de leyes, con predominio de la cámara baja, que eran elegidas por sufragio universal, directo y secreto de los españoles mayores de edad y mediante un sistema proporcional en el Congreso y mayoritario en el Senado. De esta última cámara el rey nombraba a 50 senadores de forma arbitraria, los llamados “senadores reales”.

Pero encerró también un objetivo más importante: la previsión de la reforma constitucional, entendida ésta como reforma de las propias leyes fundamentales franquistas. Dicha reforma debía realizarse a iniciativa o bien del Gobierno o bien del Congreso de los Diputados y ser aprobada por mayoría absoluta en cada una de las cámaras, con posterior ratificación mediante referéndum nacional.

2.2. Elaboración de la Constitución

Convocadas las elecciones el 15 de abril de 1977 para el 15 de junio siguiente, el atropellado proceso de configuración de los partidos políticos puso de relieve la confusión existente entre las múltiples y poco afinadas alternativas electorales. El Gobierno jugaba su baza por medio de una coalición denominada Unión de Centro Democrático (UCD).

La normalización de las alternativas hizo posible la exteriorización de las corrientes de izquierda, articuladas por medio del PSOE, el PC y el Partido Socialista Popular. Las corrientes nacionalistas y regionalistas se vieron representadas por el PNV, Convergencia Democrática de Cataluña y el Partido Socialista de Andalucía. La corriente de la derecha democristiana tradicional se reflejó en AP y la ultraderecha en Fuerza Nueva. La democratización institucional, el proceso constituyente y la reforma en la estructura centralista del Estado formaron el bloque de pretensiones unitarias de todas las fuerzas democráticas.

La victoria electoral fue básicamente bicéfala: el éxito se repartió entre la coalición gubernamental de UCD y el PSOE, aunque los partidos nacionalistas adquirieron un relieve decisivo en sus respectivas áreas.

La Constitución se estuvo discutiendo durante casi un año y medio: desde julio de 1977 hasta el 31 de octubre de 1978 en que fue aprobada por ambas cámaras parlamentarias. Fue ratificada mediante referéndum nacional el 6 de diciembre del mismo año y sancionada por el rey ante las cortes el 27 de diciembre.

La coyuntura era especialmente tensa por la situación económica. En este aspecto se llevó a cabo un pacto múltiple entre los partidos con representación parlamentaria, los sindicatos, las patronales y el Gobierno y se dio lugar a los llamados “Pactos de la Moncloa”, el 25 de octubre de 1977 y que tuvieron un carácter tanto político (reconocimiento de libertades y reforma del Código Penal) como económico (acuerdos en materia de despido, ejercicio de la asociación sindical, devaluación de la moneda…).

El 27 de julio de 1977 se acordó designar la Comisión Constitucional del Congreso con una composición de 36 miembros. Enseguida se dan cuenta de que son demasiados y designan una Ponencia compuesta por 7 de los 36 diputados para preparar un borrador. De esos 7 diputados, 3 eran de UCD (Gabriel Cisneros, Pérez Llorca y Miguel Herrero), 1 de AP (Manuel Fraga), 1 del PSOE (Peces-Barba), 1 del PCE (Solé Tura) y 1 de Convergencia Democrática de Cataluña (Miguel Roca). El primer anteproyecto salió a la luz en enero de 1978 y se publicó un segundo anteproyecto en abril de ese mismo año. Tras la presentación de más de mil enmiendas, el Congreso aprobó su proyecto en julio. El nuevo texto pasó a la Comisión Constitucional del Senado, que introdujo algunas variaciones. Una comisión mixta Congreso-Senado se encargó de redactar un texto único y definitivo.

Hacía falta un referéndum para aprobar la Constitución, lo que se hizo el 6 de diciembre y aunque la participación no fue muy elevada hubo un sí abrumador. El último paso era la sanción real, que suponía limitar los poderes del rey. El 27 de diciembre el rey sanciona el texto y este es publicado dos días después en el BOE, con lo que la Constitución Española entra en vigor.

El poder constituyente se enfrentó a muchos problemas, alguno de los cuales está aún sin resolver.

  1. La forma de Estado: ¿Monarquía o República? La opción de la monarquía estaba decidida mucho antes de que comenzase el proceso constituyente. Convertido el monarca en impulsor y en último extremo director y aval del cambio (sobre todo ante el Ejército), había jugado la carta de buscar una nueva y más permanente legitimación. Por tanto una de las cuestiones más tácitamente aceptadas por todas las fuerzas parlamentarias en presencia era la de la forma de gobierno monárquica. Se trataba de una cuestión que afectaba de forma muy directa a los postulados políticos de las dos principales fuerzas de la izquierda (socialistas y comunistas). Tales fuerzas aceptaron sin excesivas resistencias la monarquía como forma parlamentaria de gobierno.
  2. Relaciones Iglesia-Estado: El régimen de Franco era confesional. La mayoría de grupos políticos querían un Estado aconfesional, y los ciudadanos también. En el primer borrador constitucional parecía venir a determinarse la radical separación entre Iglesia y Estado, pero en el segundo anteproyecto se hacía una especial mención a la Iglesia católica y fue esta última versión la que se estableció (art. 16.3). Con este reconocimiento, la Iglesia conseguía una garantía definitiva para seguir ocupando sus centros de poder docente y crear libremente otros centros. En este punto el consenso fue menos y finalmente se impuso la alternativa defendida por UCD y AP.
  3. Estructura territorial del Estado: En este punto se mezclaron posiciones del más diverso signo que abarcaban proyectos de corte federal, organización del Estado en autonomías y propuestas de simple descentralización administrativa. La cuestión era de gran trascendencia y estuvo a punto de hacer fracasar el intento de conseguir una constitución pactada. El resultado final, plasmado en el título VIII de la Constitución, dio lugar a un bloque de regulación muy complejo e inacabado. El modelo de estado allí diseñado sigue siendo hoy objeto de polémica.
  4. Los poderes del jefe de Estado y los del poder ejecutivo en relación con los del Parlamento: La regulación de los poderes del jefe de Estado y los poderes del ejecutivo en relación con los poderes parlamentarios puso de manifiesto qué tipo de régimen constitucional (si presidencialista o parlamentario) se iba a concretar. En las primeras discusiones sobre los poderes del monarca aparecían como poderes propios y de ejercicio dispositivo. Se produjo un rápido acuerdo sobre el otorgarle un papel arbitral y con más autorictas que potestas, un papel que no le permitiera participar directamente en la vida política. En cuanto a la distribución de poderes entre ejecutivo y legislativo, también el campo se dividió en dos frentes. En el primer anteproyecto se habían introducido el principio de reserva negativa de ley y el principio de reserva parlamentaria, ambos importados del sistema francés y que limitaban el ámbito de legislación de las Cortes a determinadas materias y se habilitaba al ejecutivo para dictar reglamentos en el resto de materias. En la segunda redacción del anteproyecto esos mecanismos desaparecieron pero se introdujo otro tendente a fortalecer el ejecutivo: la moción de censura constructiva como instrumento excepcional del control político del Parlamento sobre el Gobierno, lo que suponía que no se podía cesar al presidente del Gobierno con una moción de censura si simultáneamente no se elegía un candidato alternativo. Así se reforzó el margen de maniobra del ejecutivo, configurando un modelo constitucional con un ejecutivo fuerte y relativamente independiente del Parlamento.

2.3. Estructura de la Constitución

La característica general deducible de la Constitución de 1978 es la de regular un estado de estructura democrática, asimilable a los que funcionan en las democracias europeas. Pero contiene algunos rasgos específicos:

  • Aparece como una constitución normativa, una norma jurídica que se presenta a sí misma como norma suprema dentro del ordenamiento propio y como norma primaria que regula la creación de los distintos tipos normativos del sistema jurídico interno.
  • Es una constitución con un carácter muy rígido a la hora de su reforma.
  • Es una constitución consensuada entre las diversas fuerzas políticas con mayor representación parlamentaria.
  • Se trata de una constitución que expresa un cierto equilibrio entre principios dispares.

La Constitución es extensa: contiene 169 artículos divididos en un título preliminar y diez títulos posteriores, más cuatro disposiciones adicionales, nueve transitorias, una disposición derogatoria y una disposición final. El título preliminar contiene los principios estructurales básicos del orden constitucional; el primero “de los derechos y deberes fundamentales”; el segundo “de la Corona”; el tercero “de las Cortes Generales”; el cuarto “del Gobierno y la Administración”; el quinto “de las relaciones entre Gobierno y Cortes Generales”; el sexto “del Poder Judicial”; el séptimo dedicado a “economía y hacienda”; el octavo “de la organización territorial del Estado”; el noveno “del Tribunal Constitucional”; y el décimo “de la reforma constitucional”. Las cuatro disposiciones adicionales reconocían los derechos históricos de los territorios forales, peculiaridades del régimen fiscal de las Islas Canarias y una previsión sobre las audiencias territoriales judiciales. De las nueve disposiciones transitorias, siete se dedicaban a regular el régimen transitorio de las CCAA, la octava se ocupaba del régimen transitorio en las competencias de las Cortes y el Gobierno tras la entrada en vigor de la Constitución y la novena a regular también el régimen transitorio de la composición del Tribunal Constitucional. La disposición derogatoria declaró expresamente derogadas las leyes fundamentales franquistas y dos leyes del siglo XIX referidas a las provincias Vascongadas, además de insertar una fórmula derogatoria general respecto de cuantas normas se opusieren a lo dispuesto en la Constitución. La disposición final hacía referencia a la inmediata entrada en vigor de la Constitución y que su publicación se había de efectuar en castellano y en las demás lenguas de España.

La estructura formal de la CE sigue unos cánones clásicos al regular en primer lugar la parte dogmática (principios y derechos en los títulos preliminar y primero), después la parte orgánica (títulos segundo a sexto y noveno) y en último lugar las disposiciones relativas a la reforma constitucional (título décimo). En cuanto a los títulos séptimo y octavo, el séptimo contiene la mayor parte de las normas destinadas a regular lo que se conoce como “constitución económica” y el título octavo regula la distribución territorial del poder político marcando las pautas para la posterior creación del Estado autonómico.

La CE no surgió desde cero. La Constitución de la II República es muy influyente en la CE, así comola italiana y laportuguesa, estas dos últimas sobre todo en los derechos fundamentales. La moción de censura es copiada del texto alemán. En definitiva, la CE tiene partes de casi todas las constituciones posteriores a la II Guerra Mundial.